Финансовая децентрализация: Польский опыт и "донецкие" перспективы ФОТО

Фраза "Киеве не слышит голос Донбасса" за последний год звучала так часто, что начала восприниматься неоднозначно. Но, если говорить о деньгах бюджета - она рациональна, и актуальна не только для Донецкой и Луганской областей.

События 2014 года продемонстрировали, что отношения между центром и регионами необходимо менять. Новая власть вспомнила о Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине (разработанной и одобренной Кабмином в 2009 г.) и провозгласила децентрализацию одной из наиболее насущных реформ.

Стоит ли равняться на Польшу?

Еще весной 2014 года было определено, что основой для изменений в Украине станет польская модель децентрализации. Польские эксперты в сфере местного самоуправления определяют "три кита", на которых оно должно быть построено: четкое разделение полномочий, ответственность и достаточные ресурсы.

"Стартовые позиции" Польши до проведения всего комплекса реформ, которые называют "шоковой терапией" по ряду экономических показателей и уровня жизни людей были хуже, чем Украины после распада СССР. Сейчас ситуация кардинально изменилась.

Один из создателей реформы МС в Польше Ежи Стемпень  считает, что трансформация МС по классическому западноевропескому образцу сыграла в этом одну из ключевых ролей: "Со времени запуска децентрализации в Польше прошло 25 лет и никто не сомневается, что это решение было правильным".


Фото: "Новости Донбасса"

По словам Стемпеня, каждая единица самоуправления должна иметь отдельный бюджет, достаточный для выполнения возложенных задач.

"Конечно, ни одна власть не хочет делится деньгами, нужно объединится и требовать. Местное самоуправление должно подчиняться законам, действующим в стране, но в решение о строительстве школы, или бассейна никто не должен вмешиваться. Это должны определять жители".

Координатор группы польских экспертов по вопросам реформы местного самоуправления в Украине Марчин Свенчицкий считает, что все вопросы которые могут быть решены на местах – необходимо передать МС: "Главное чтобы деньги не путешествовали снизу в столицу, и потом назад – на места.  В Польше после реформы все местные налоги: налог на недвижимость, налог на землю и другие остались в бюджете муниципалитета. Кроме того муниципалитет получил удельный вес в общенародных налогах физических лиц, и доходах предприятий. Некоторые налоги собирают сами муниципалитеты".


Фото: "Новости Донбасса"

Как отмечают аналитики информационной кампании Stronger together проблема современной украинской системы заключается в чрезмерной административной и финансовой зависимости органов власти на местах от чиновников в центре.

Административная зависимость заключается в том, что громады не могут распоряжаться своими деньгами в Казначействе, а местные советы - самостоятельно решать вопросы, касающиеся архитектурно-строительного контроля. Суть финансовой зависимости в том, что имея на бумаге довольно широкий круг полномочий, органы МС не имеют денег на реализацию этих полномочий и поэтому вынуждены “делегировать” выполнение соответствующих функций органам государственной власти – районным и областным госадминистрациям.

"После проведения реформы, есть четкие формулы расчета и муниципалитету не нужно торговаться  с Минфином. Это ведомство собирает налоги и передает деньги сразу на местах через свои локальные представительства. Нет такой структуры как казначейство. Гмина (базовая единица МС в Польше, аналог громады) как юридическое лицо сама выбирает банк, в котором открывает свой счет", - объясняет Свенчицкий.

Может получится, что в одном из муниципалитетов очень низкие местные доходы, если на его территории нет никакого большого завода, фабрики, компании - тогда может образоваться нехватка. Это должно быть стимулом привлечения инвесторов. Тем не менее, бюджет такой громады получает субвенции выравнивания из государственного бюджета. Однако их процент не велик. Например, из 82 млн злотых доходной части городского бюджета Плоньска (городок в Мазовецком воеводстве, аналог нашего райцентра) субвенции из бюджетов высшего уровня составляли лишь 2 млн злотых. Кроме того, важным источником денег для местных бюджетов являются субвенции из бюджета ЕС. Скажем, в том же 2014 г. в бюджете Варшавы было запланировано 13 млрд злотых дохода; из этой суммы 2 млрд злотых – субвенции от Евросоюза.

Что уже изменилось для Донецкой области?

В Украине некоторые изменения, касающиеся бюджетной децентрализации, уже даже вступили в силу.

По словам главы Донецкой ОВГА Павла Жебривского, не смотря на боевые действия в регионе, за первое полугодие 2015 года местные бюджеты перевыполнены.

"У нас есть определенные проблемы, из-за того, что область в войне, на территории региона проходит АТО. С этим связаны проблемы в частности ведения бизнеса, но местные бюджеты показывают 112% выполнения. К сожалению, не такое хорошее выполнение областного бюджета - оно составляет чуть более 101%. Например, Краматорск получил плюс 42 млн, в том числе благодаря реформе, и тому что 60% налога на доходы физ лиц пошли в бюджет города. Мариуполь получил более 100 млн грн".

Для сравнения  в 2013 году денег в бюджете Мариуполя не хватало и он получил субвенцию из государственного и областного бюджетов в размере 560 млн 419 тысяч грн . В 2014 сумма дотаций сотавила 144 млн грн.

О том, что финансовая децентрализация для Мариуполя состоялась говорил и мэр Юрий Хотлубей. Количество денег, которые получают и распределяют местные чиновники уже возросло, но степень ответственности перед громадой осталась на том же уровне. И пока не поменялись "лица у руля". Местные волонтеры и активисты опасаются, что получение больших средств может подогреть "коррупционные аппетиты" чиновников на местах. Власть же говорит в целом о процессе смены ментальности и понимания бюджетних процессов в Украине.

Смотрите также: Министр инфраструктуры Пивоварский считает, что финансовая децентрализация свершилась ВИДЕО

"Сам бюджет и перевыполнение доходной части не означает всего. Необходимо менять ментальность людей. И осознание того, что сегодня уже нельзя будет кивать на Донецк на Киев", - говорит губернатор Жебривский.

Жители крупных городов Донецкой области, которые контролируются украинской властью – Славянска, Мариуполя, Краматорска, в основном оценивают децентрализацию позитивно.

"Сам процесс децентрализации – это хорошее начинание, а  как это все будет исполняться", - считает Андрей из Мариуполя.

При этом некоторые по-прежнему продолжают путать децентрализацию с федерализацией, и говорят: "Мы должны быть одной страной, не нужна нам децентрализация. Может быть только единая Украина".

Жительница Славянска Анастасия считает передачу на места больших полномочий и денег нормальным явлением, и удивляется, почему этого не сделали раньше: "Мне кажется это вполне нормально, корда финансы крутятся в городе и там остаются. Я поездила по Украине после наших военных событий, посмотрела, как живут другие города и считаю, что наш город достоен и имеет все возможности, чтобы бать примером  для Украины, а не просто загнивающим регионом, как сейчас говорят".

Не все однако настроены позитивно. Часто приходится слышать фразу о том, что законы и Конституцию в Украине меняют под себя все власти, а реальних изменений уровня жизни как не было, так и нет.

"Я  живу в Мариуполе с рождения. Вот независимой Украины уже 24 года, а в городе ничего не поменялось. Нет крупных проектов, инфраструктурных, которые улучшили бы качество жизни. Толку от этих ямочных ремонтов дорог, крыш? И получается мы тем же людям, которые для города ничего не делали 20 лет, теперь даем еще больше денег", - считает мариупольчанка Елена Васильевна.

Есть еще одна специфическая сложность на территории Донетчины: эксперты ставят под сомнение необходимость проведения децентрализации в так называемой "буферной зоне" в тяжелый период ведения боевых действий. Для людей, которые там живут это вопрос, который не стоит на первых ролях.

Передача денег и полномочий на места – звучит хорошо в теории. На практике децентрализацию необходимо дополнить еще двумя факторами: сменой политических элит в регионе и повышением уровня требовательности к местной власти со стороны простых людей. Сколько потребуется времени чтоб это произошло – неизвестно. Но сочетание именно этих факторов способно принести долгожданное "покращення" всем регионам Украины.