Переходной период для Донбасса. Что предлагают в новом законопроекте?

Двадцать пять лет. В правительстве президента Владимира Зеленского эту цифру называли как минимум, от которого нужно отталкиваться для достижения реальной реинтеграции той части Донбасса, которая сегодня оккупирована Российской Федерацией. Нарратив о 25 годах из уст Алексея Резникова звучал в СМИ еще до того, как министерство по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий, которое он возглавляет, презентовало пилотный проект закона «О государственной политике переходного периода».

Многие нарративы правительства и Офиса президента, которые ранее звучали устно, теперь перенесены в законодательное поле. Некоторые из них дублируют или просто перекликаются с текстом Минских соглашений, некоторые хоть и прямо не противоречат, но раскрывают становление мира на Донбассе в новых красках. А точнее, пока это лишь видение того, как в Донецкую и Луганскую области придет мир.

Проект повторяет «красные линии», заданные и выписанные в отдельный закон «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях». Этот закон, принятый Радой предыдущего созыва в январе 2018 года, при президентстве Петра Порошенко, тоже можно назвать рамочным. Многие нормы в нем прописаны поверхностно. Есть и такие нормы закона, которые украинские органы просто игнорируют или не могут выполнить. Например, получение украинской справки о рождении/смерти жителя оккупированной территории до сих пор происходит в судебном порядке, чего не должно быть согласно закону. Но в Минюсте говорят, что в законе четко не прописано, какой именно медицинский документ стоит учитывать при подтверждении факта рождения или смерти на оккупированной территории.

Документы и сделки

Законопроект авторства Минренитеграции тоже предлагает считать недействительными документы, выданные и подписанные группировками «Л-ДНР» за исключением документов о заключении брака, развода, о рождении и смерти человека.

В министерстве уже пояснили, что признанием или непризнанием документов, выданных на оккупированной территории, будет заниматься отдельная комиссия. И будет отдельный закон о конвалидации (придании юридической силы) целого ряда недействительных сделок. Сюда же войдут и документы о среднем и высшем образовании, выданные в Донецке и Луганске – квалификацию нужно будет подтвердить и получить документ украинского образца.  

В Минреинтеграции подчеркнули, что местные жители, получившие паспорта РФ, не будут привлекаться к ответственности. Ранее Резников говорил, что люди, которые сейчас живут на оккупированных территориях и получили российское гражданство, смогут остаться жить на Донбассе в качестве иностранцев после деоккупации. 

Наряду с отдельным законом о конвалидации Рада должна принять законы об амнистии, выборах, люстрации и так далее.

Ответственность за убытки и не только  

Как и в законе, принятом при Порошенко, в новом проекте Россия признается «государством-агрессором» и «государством-оккупантом». На Россию все так же возлагается ответственность за материальный и моральный ущерб, причиненный Украине с 2014 года. Действующий закон определяет, что Украина не несет ответственности за незаконные действия и решения РФ на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях. Проект нового закона подразумевает то же самое, но до определенного периода. Согласно логике документа, когда конфликтный период закончится, то есть когда Россия полностью покинет Донбасс, проблемы в освобожденном регионе еще останутся. Но в этот постконфликтный период в регионе уже должны работать переходные государственные, международные, военно-гражданские администрации, которые возьмут на себя ответственность за происходящее. Таких образований как «Л-ДНР», ни тем более территорий, в законопроекте не существует. Их называют «временными оккупационными администрациями». 

Местные выборы

Не стоит забывать, что в Украине принят еще один закон, определяющий судьбу Донбасса. Осенью 2014 года Рада приняла закон, разработанный в соответствии с положениями Минского протокола. Он определяет порядок местного самоуправления сроком на 3 года для отдельных районов Донецкой и Луганской областей. С 2017 года парламент ежегодно продлевает действие закона, ведь он так и не реализован, а Минские соглашения по-прежнему в силе. Местные выборы на Донбассе были тогда и остаются сейчас главным камнем преткновения на переговорной площадке. Кремль настаивает на выборах до того, как украинская власть вернет контроль над участком государственной границы с Россией. До сих пор Украина на это не шла. На переговорах всех уровней украинская сторона требует решить сначала вопрос безопасности, а затем уже переходит к политике, то есть к выборам.

В законопроекте есть перечень условий для проведения местных выборов, но там не говорится о передаче Украине контроля над границей с РФ до начала переходного периода. При этом четко сказано, что выборы должны состояться не ранее, чем через два года после деоккупации, то есть после того как будут выведены все оккупационные войска России и разоружены местные жители. Кроме этого выборы должны проходить c участием международных наблюдателей при полном невмешательстве со стороны России или подконтрольных ей оккупационных сил. Авторы проекта не исключают, что выборы на Донбассе пройдут одновременно с ближайшими очередными местными выборами в Украине – осенью 2025 года.

Народная милиция и амнистия

Комплекс мер по выполнению Минских соглашений предусматривает создание местными советами правоохранительных органов – отрядов народной милиции, прокуратуры и судов. В проекте закона нет подобных норм, но говорится о формировании кадрового резерва в полиции, которая подчинена министерству внутренних дел Украины. Будут ли это местные кадры – пока непонятно. Местные суды после деоккупации смогут заработать только по решению Верховного суда Украины.   

В проекте закона отказались от использования понятия коллаборант. Этот термин долгое время фигурировал как среди некоторых общественников, так и среди государственных чиновников, но ни в подзаконных актах, ни в отдельном законе он так и не был закреплен.   

Еще одна «красная линия», которую авторы проекта унаследовали и не планируют переступать – вопрос амнистии. Несмотря на то, что в Минских соглашениях довольно поверхностно описана суть амнистии для участников событий на Донбассе, говорить о всеобъемлющем помиловании не приходится. За самые тяжкие военные преступления, преступления против человечности, убийства, пытки амнистия не предусмотрена. Этими делами должен заниматься Международной уголовный суд.

Экономика Донбасса и имущественные права жителей региона

Специальный режим инвестиционной деятельности должен продлиться все 25 лет переходного периода. Авторы проекта рассчитывают, что за этот период экономика Донбасса должна восстановиться так же, как и должны быть ликвидированы последствия военных действий. Но пока конфликт продолжается, то есть переходной период еще не начался, в Украине действует запрет на торговлю с оккупированной частью Донбасса. С тех пор как весной 2017 года группировки «Л-ДНР» захватили крупные промышленные предприятия украинских собственников, оккупированные территории еще больше переориентировались на экономику России. Правда, эти процессы не назовешь успешной интеграцией.

На предприятиях, подконтрольных южно-осетинской компании «Внешторгсервис» зарплату уже долгое время платят частями, что вызывает недовольство у рабочих. При этом «Внешторгсервис» вывел из-под своего управления Донецкий металлургический завод из-за его нерентабельности. Не исключено, что подобная судьба ждет и другие промышленные предприятия. Если же произойдет оккупация региона, то согласно закону, все они наряду с коммунальными и частными «отжатыми» предприятиями должны вернуться к прежним собственникам – тем, кто владел ими в 2014 году. Исключением станут те фирмы и предприятия, которые собственники продали в годы конфликта – здесь снова вступает в силу закон о конвалидации. Иными словами, суд будет рассматривать законность сделки.

Банкам и кредиторам запрещено начисление пени или штрафов в период с начала оккупации и до ее завершения. Это же касается ипотеки, задолженности по уплате налогов, сборов и обязательных платежей, которые возникли с даты оккупации.

Проект закона о переходном периоде очень объемный, несмотря на то что в правительстве его называют рамочным. Документ содержит еще массу других норм, посвященных социальным правам жителей Донбасса, освобождению удерживаемых лиц, розыску пропавших, языку, демилитаризации, памяти жертв и так далее. 

Сейчас его рассматривают центральные и местные органы власти, национальные и международные организации, правоохранительные и судебные органы, правозащитники и общественники. Но последнее слово будет за Верховной Радой, которая в свою очередь тоже может отправить на доработку законопроект даже несмотря на то, что сейчас народные депутаты участвуют в его обсуждении. В конце концов, Рада вообще может не принять закон. По-прежнему остается открытым вопрос: что будет после его принятия? Ведь группировки «Л-ДНР» под кураторством России уже который год демонстрируют несговорчивость в ключевых вопросах мира на Донбассе. Впрочем, таких образований как «ЛНР» или «ДНР» в законопроекте нет – их не предусмотрели.