Донецк накануне Дня независимости: что было и что будет

В преддверии очередного празднования Дня независимости Украины самое время оглянуться на минувшие 22 года. Вопрос «Что было?» логично переформатируется в более актуальный: «Что будет?». В чем причины столь долгих и малоуспешных усилий обустроить Украину как страну для жизни, а не выживания? В чем корень проблем и как их преодолеть? Об этом — беседа с Николаем Загоруйко — председателем постоянной комиссии Донецкого областного совета по вопросам административно-территориального устройства, исполнительным директором Ассоциации органов местного самоуправления Донецкой области.

Упущенные возможности

— Грядущий День независимости в Украине будет отмечен главным политическим акцентом. В ноябре в Вильнюсе украинской стороной может быть подписано Соглашение об ассоциации с ЕС. Как считаете, это главное достижение Украины за 22 года?

— Мир меняется, развивается. И наша страна за эти десятилетия изменилась. Но стала ли она в один ряд успешных европейских стран? Нет. Это видим мы как участники перемен. Нет у нас реального самоуправления — основы качественной, благополучной и комфортной среды обитания. Потому мы, увы, — вчерашние и неконкурентоспособные. В Германии средняя зарплата — 3100 евро, в Польше — 1200 долларов, а в Украине — 350 долларов. Эти цифры — основной показатель качества жизни, но, кроме того, они показывают, какие налоги платятся и куда они идут. Напомню, Донецкая область образовалась в 1932 году. С тех пор еще многие десятилетия практиковалась практика территориальных образований. Построили шахту, вокруг нее — шахтный поселок (из него нередко разрастался шахтерский город). Государство по числу жителей определяло: сколько в магазины завозить хлеба и молока, сколько детсадов и школ построить, нужна ли тут больница и кинотеатр.

Методы управления, успешно работавшие в реалиях советского администрирования, сегодня не эффективны. Мало того, ставка «поделить и распределить» обрекает, в первую очередь, небольшие города, поселки и села на вымирание. За минувшие 22 года независимости более 20 раз предпринимались попытки улучшения, изменения и усовершенствования местного самоуправления. Дважды были упущены благоприятные периоды для проведения реформы самоуправления. При президенте Кравчуке был практически идеальные предпосылки. Во второй раз была возможность перемен во времена президентства Кучмы. Сейчас неизбежность реформы понимают все и на всех уровнях. Сами головы сельских и поселковых советов, как и мэры, видят проблему, но разрешить ее можно только на уровне все вертикали власти.

— Почему?

— Реальное местное самоуправление в Украине имеется только в городах областного значения. Там есть мощная промышленная, научная и коммуникативная инфраструктура. И конкурентность претендентов на пост мэра нереально высока. Пример — страсти вокруг Киевсовета. Нынешние сельские и поселковые головы заняли свои должности без жесткой и яркой конкуренции. Большинство из них не знает механизма формирования бюджета «снизу-вверх», не шли на выборы со своей программой стратегии и развития на 7-10 лет. Чаще — с популистскими обещаниями. Они, сев в кресло, и сделать ничего не могут. Есть такая поговорка — «Из Киева виднее!».

Без конкуренции

— А что плохого — получить из госбюджета несколько миллионов на нужды громады?

— Ключевое слово — «получить». Мы же знаем эту свою проблему изнутри. Местное самоуправление эффективно работает тогда, когда есть местная демократия, когда жители сами решают приоритет своих проблем. И на это тратят свои силы и средства. Сегодня наши громады возглавляют в основном люди старшего возраста. Это и хорошо, и плохо. Часто это люди опытные, ни с кем, как правило, не конфликтующие. Не дали сверху денег — и ладно. Дали — сколько смогли, освоили. А что не смогли — можно и потратить на что-то незначительное. Я не говорю обо всех, я имею ввиду типологию действий. Такие головы громад — неконкуретноспособные. Они сели в свои кресла потому, что их «назначили» своим неучастием в выборах сами избиратели. Или — своим участием власть. Да и признаем факт реальности: никто особенно и не хочет идти на должности сельских и поселковых голов, непристижно. Кроме печати, у голов местных громад ничего больше и нет, они по сути ничего не решают. И зарплата низкая. Молодежи такие должности неинтересны.

— Тут можно поспорить. Молодых управленцев у нас готовят в академиях.

— Да. Но молодежь стремится делать карьеру в тех структурах, где есть бюджет. В этом плане единственно деятельная структура местного самоуправления, — областные центры. Здесь сосредоточены деньги, производственные и научные ресурсы, инфраструктура. Тут деньги «крутятся». Тут должность городского головы (мэра) конкурентоспособная. Только если это не город с единственным градообразующим предприятием (заводом, шахтой). Там мэр фактически есть «ставленником» хозяина завода или шахты.

— Такие предприятия у нас называются бюджетообразующими.

— Территориальная громада сама по себе не может производить что-либо. И сколько бы сверху не дали денег, их всегда будет мало. С одной стороны — народ не доволен условиями жизни на своей территории. С другой стороны, — не видит никакой перспективы и того, как можно изменить что-то вокруг. К тому же, самые инициативные, предприимчивые наши люди уезжают из страны. В Украине еще недавно было 52 млн населения, а в Польше — 36 млн. Через 20 лет в Польше эта цифра таковой и осталась, а у нас — уже 45 млн. При этом от 3 до 7 миллионов работают за рубежом. В Польше картина обратная: там ежедневно работает 3-5 млн трудовых мигрантов.

Точка невозврата

— Почему для Украины так важен опыт именно Польши, когда речь заходит о реформе местного самоуправления?

— А где еще есть территориальные громады? Украина и Польша — похожие страны, они имели 20 лет назад одинаковые стартовые условия. Но Польша процессы преобразования начала раньше и многого достигла. История реформы местного самоуправления в Польше — это история успеха. Кстати, на это она получила от Евросоюза серьезную финансовую поддержку. Ну да, еще есть интересный опыт и во Франции. Мне приходилось там знакомиться с тем, как действует система финансовых потоков по схеме «снизу-вверх». Мы поехали в коммуну (общину) с населением 2,5 тысячи человек (это в 30 км от Парижа). Самый первый штрих основательности уклада тамошний жизни — местная церковь действует с 17-го века. Спрашиваю, как давно построены местные дороги, коммуникации. Не помнят, но знают — ремонты делаются вовремя и качественно.

Ежегодно каждый житель платит на свою коммуну 3 тысячи евро. Это немного при средней зарплате 3,5 тысячи евро — заверили нас местные жители. В коммуне есть свой госпиталь, даже свой полигон твердых отходов. Вся информация о расходах средств коммуны открыта. Есть специальный стенд, где любой может ознакомиться с планами, расходами. Или — увидеть все это в интернете. Все расходы каждый день мониторятся. Ни один тендер не может быть объявлен без согласия членов общины конкурса. Есть и общинная земля, которую они сдают в аренду и вырученные от этого средства идут в бюджет коммуны. Имея свой бюджет, они планируют, кому надо помочь. Например, у них есть дети с ДЦП, на лечение которых расходуются финансы коммуны. Часть своих средств им выгодно держать на депозите. Они не хотят расширяться — им это не надо, а иногда и бесперспективно. Зачем им строить на своей территории многоквартирные дома, которые «проглотят» все ресурсы общины?! Они не хотят иметь больше жителей. «Почему?», — удивился я. И услышал в ответ пояснение: «Мы уже создали тут для себя комфортные условия для жизни». Да, формально, эта система самоуправления похожа на наши сельсоветы и поссоветы, но с одной принципиальной разницей. А именно: французская община имеет свои деньги, местную демократию. То есть активное участие жителей согласует их личные интересы с общинными.

— А как зарабатывать нашим сельсоветам?

— Пример для сравнения. В Красноармейском районе есть село. Там живут многие, кто работает на шахте «Покровская». У некоторых зарплата — до 14 тысяч гривен. А сколько такой работающий платит в территориальную громаду, где проживает? Ничего! Потому что шахта зарегистрирована в Красноармейске и все налоги идут в бюджет этого города. Получается, что человек работает, но не участвует в формировании бюджета для своего сельсовета. На свою зарплату он может в селе купить только купить воду, хлеб или колбасу. Все! Замкнутый круг: ни территориальная громада в нем не заинтересована (он же не есть наполнителем бюджета громады). То есть он не может чего-то требовать от сельсовета — ни дорог, ни школы, ни медицинской помощи. Все это в село приходит по формульному расчету из Киева. Живет в таком селе человек с такой высокой зарплатой, но не влияет на создание комфортной среды обитания всей территориально громады. Это и есть яркий пример уравниловки, знакомой всем нам с советских времен. Какой у нас выход избавить громады от такой «удавки»? Только реформировать систему местного самоуправления и территориальную организацию власти. Иного не дано.

— Ну, так в поселке ничего не работает, причем давно. Нет и своего налогового поля. Из чего же местный бюджет наполнять?

— Вот реформа местного самоуправления эти проблемы поможет искоренить. Политическая воля есть. 21 марта 2013 года на заседании Совета регионов под председательством президента Украины В. Ф. Януковича представлен ко всенародному обсуждению проект Концепции развития местного самоуправления и территориальной организации в Украине. Процесс было предложено разделить на два этапа: 2013-2015 и 2015-2020 годы. Первый этап — создание законодательной базы, унификация стандартов административных и социальных услуг. Обучение должностных лиц, которые на местах будут реализовывать реформы, а также подготовка к децентрализации и передаче полномочий местному самоуправлению. Второй этап должен узаконить административно-территориальную реформу и реформу местного самоуправления.

— То есть, мы находимся в тупиковой ситуации, когда верхи уже не могут так управлять, а низы так жить не хотят?

— Да, мы уже достигли точки невозврата. Самое важное, что вопрос о необходимости реформирования местного самоуправления был вынесен президентом Украины Виктором Януковичем на государственный уровень. То есть верхи осмыслили давний посыл низов: без действующего местного самоуправления нереальные любые планы роста уровня и качества жизни в стране.

За последние 20 лет численность сельского населения в Украине уменьшилась на 2,5 млн граждан. Количество населенных пунктов — на 350. А численность сельских советов увеличилась на 1067. То есть количество сел и поселков уменьшается, а количество сельских советов растет. Из 12 тыс. территориальных общин, которые существуют в Украине, более 50% — с численностью меньше 3 тыс. человек, еще 5 тыс. общин — меньше 1 тыс. человек, 1,2 тыс. — меньше 500 человек. Фактически все сельские общины находятся на дотациях из государственного бюджета. Из 413 бюджетов Донецкой области 329 (!) - дотационные, а 84 — бюджеты с изъятием. (цитата )Методы управления, успешно работавшие в реалиях советского администрирования, сегодня не эффективны. Мало того, ставка «поделить и распределить» обрекает, в первую очередь, небольшие города, поселки и села на вымирание.

Для оформления рубрики "Газеты Донецкой области" использована репродукция картины Отто Дикса "Портрет журналистки Сильвии фон Харден" (Bildnis der Journalistin Sylvia von Harden; 1926)

Данный текст публикуется в рамках сотрудничества "Новости Донбасса" и газеты "Панорама" в разделе "Газеты Донецкой области".