Як цивільні контролюють військових в Україні

Материал опубликован в рамках проекта «Сектор безопасности Украины» Центра исследований армии конверсии и разоружения . Редакция может не разделять мнение автора

У відповідь на збройну агресію з боку Російської Федерації Україна розпочала здійснювати комплексні заходи з метою розбудови ефективної системи оборони, які мали на меті два головних паралельних завдання: стримати Росію від повномасштабного вторгнення та відновити контроль над регіонами, контрольованими сепаратистами. В першу чергу, це потребувало удосконалення усіх питань, що стосуються організації, проведення та всебічного забезпечення операцій структур безпеки і оборони України. На стратегічному рівні кроки щодо посилення стійкості сектору безпеки України до атак з боку російської армії та терористів і диверсантів вимагали рішучого вдосконалення усіх елементів системи національної безпеки та оборони.

Важливо пам’ятати, що в демократичній державі, якою є Україна, ефективність вирішення зазначених питань напряму залежала і залежить від ефективності системи демократичного цивільного контролю над військовими. У цьому контексті є ряд питань, які довелося терміново вирішувати, зокрема, опрацьовувати нові концептуальні документи у сфері національної безпеки та вдосконалювати законодавство. Тут вже зроблено чимало. Однак, у сфері практичної діяльності – кадрових питаннях, організації оборонного планування та питаннях організації роботи парламенту (Верховної Ради України) ще зроблено недостатньо, щоб відповідати універсальним критеріям ефективності системи демократичного цивільного контролю.

У 2015 році були ухвалені необхідні концептуальні документи стратегічного рівня – Стратегія національної безпеки України та Воєнна доктрина України, прийняті нові та удосконалені існуючі законодавчі акти у сферах регуляції загальнодержавних процесів координації та управління у секторі безпеки, здійснення адміністративного контролю на територіях, суміжних із зоною конфлікту та покращення управлінських механізмів під час особливого періоду за рахунок уточнення важливих деталей правового режиму воєнного стану. А у 2016 році прийнято ще декілька важливих концептуальних документів, наприклад, Стратегічний оборонний бюлетень (СОБ).

Нові документи змінили і навіть замінили на протилежні попередні підходи та принципи. Стратегія національної безпеки сфокусувалась на створенні нової системи національної безпеки та оборони, спроможної захистити суверенітет та територіальну цілісність України проти всього спектру можливих загроз, особливо, у воєнній сфері. Пріоритети були надані співробітництву з НАТО та ЄС, в той час, як Росія визначена джерелом агресії та загроз.

Документ також визначає необхідність реформування та розвитку розвідувальних, контррозвідувальних та правоохоронних органів, реформування системи державного управління та досягнення нового рівня антикорупційної політики. Стратегія відмічає, що Угода про асоціацію ЄС визначає стратегічні орієнтири для системних політичних і соціально-економічних реформ в Україні, а співробітництво з НАТО сприяє утвердженню в Україні демократичних цінностей, формуванню стабільного безпекового середовища, і є важливим інструментом підтримки реформ, зокрема у секторі безпеки і оборони, а також забезпечує спільну протидію сучасним безпековим викликам і загрозам.

Воєнна доктрина України, яка була розроблена на основі нової Стратегії національної безпеки, пішла далі і відверто проголосила Росію військовим противником та поновила наміри щодо отримання Україною членства в НАТО. У кількох випадках були здійснені спроби шляхом внесення поправок удосконалити ряд законів для забезпечення більш чітких механізмів демократичного цивільного контролю та управління безпекою, покращення процесу оборонного планування, а також уточнення сфери відповідальності та функцій Збройних Сил України та інших безпекових структур, перш за все у сфері оборони.

Зокрема, наприкінці 2014 року, після зосередження на найбільш актуальних, в основному робочих, питаннях забезпечення оборони України та боротьби з російсько-терористичною агресією, наступні законодавчі правки у секторі безпеки України були пов‘язані насамперед з адміністративними аспектами. Ці аспекти включали покращення стратегічного рівня координації та управління власне сектором безпеки, розробку процесу запровадження та керування ймовірним сценарієм введення воєнного стану на території всієї країни та встановлення спеціального адміністративного режиму на територіях з підвищеною терористичною загрозою у формі військово-цивільних адміністрацій.

У грудні 2014 року, вперше після початку російської агресії, були проведені системні загальнодержавні законодавчі удосконалення безпекового сектора, які стосувалися функцій Ради національної безпеки і оборони України (РНБО) та її апарату. Парламент затвердив відповідні зміни до Закону «Про Раду національної безпеки і оборони України». Ці зміни визначили заходи, спрямовані на уточнення повноважень РНБО щодо таких функцій як прийняття рішень щодо невідкладних заходів із розв’язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України, координацію та контроль діяльності органів виконавчої влади з протидії корупції, забезпечення громадської безпеки та боротьби із злочинністю у сфері національної безпеки і оборони тощо.

Були переписані специфічні повноваження Секретаря для визначення чіткої персональної відповідальності за координацію елементів сектору безпеки. Було додано положення про обов‘язковий розгляд РНБО проекту оборонного бюджету. Також, у відповідності до змін до Конституції України у Законі було визначено, що у випадку неочікуваної відставки чи відсутності Президента, функції Голови РНБО буде виконувати Голова Верховної Ради, а не Прем‘єр-міністр, як це було встановлено раніше.

Наступні системні зміни законодавства у секторі безпеки України були здійснені через внесення поправок до Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Незважаючи на очевидні докази здійснення агресії Росії проти України, суперечка довкола оголошення воєнного стану не була розв‘язана до весни 2015 року, що тримало країну заручником виникнення хаосу державного управління в надзвичайних умовах у випадку неконтрольованої ескалації бойових дій. У травні 2015 року Верховна Рада ухвалила поправки до існуючого закону, «враховуючи особливості сучасних збройних конфліктів та досвід ведення антитерористичної операції на сході країни». У зміненому варіанті закону міститься більша кількість заходів, які реалізуються у випадку впровадження воєнного стану і описується їх детальний зміст.

Загалом, російська збройна агресія прискорила внесення змін до ряду законів, які регулюють широкий спектр процесів, дій та кроків у сфері оборони України. Ці зміни постійно вносилися у позаплановому, надзвичайному режимі протягом всього періоду з початку конфлікту. Це стосується як базового законодавства, наприклад, Законів «Про основи національної безпеки України» та «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», так і більш специфічних актів у сфері управління обороною: Законів «Про оборону України», «Про Збройні Сили України» та «Про організацію оборонного планування».

У ряді випадків були запропоновані досить радикальні глибокі реформи законодавства у сфері управління безпекою та обороною, зокрема, відбулося ухвалення Законів «Про Національну гвардію України», «Про Національну поліцію», «Про Державне бюро розслідувань» та інших. Водночас, ряд інших необхідних практичних змін було відкладено. Зокрема, незважаючи на численні гарячі дискусії у експертному середовищі, що призначення діючих генералів на посади міністра оборони та його заступників не зовсім відповідає основним критеріям демократичного цивільного контролю, навіть в умовах війни, ця невідповідність не надихнула законодавців на уточнення закону, як це зроблено в демократичних країнах НАТО, наприклад, у Кодексі США, Розділ 10, параграф 113: «Міністр оборони, який очолює Міністерство оборони, призначається з цивільних осіб за поданням Президента та згодою Сенату. Особа не може бути призначена Міністром оборони протягом семи років з моменту звільнення з активної військової служби з офіцерської посади регулярного компоненту збройних сил».

Парламентський контроль залишається слабким і малоефективним. Парламент може впливати лише на призначення міністра оборони і міністра внутрішніх справ та Голови СБУ, хоча, після їх призначення, системного контролю за ними вже немає. А на призначення їх заступників, а також керівників служб та інших військових формувань український парламент впливу не має взагалі. Комітету Верховної Ради з питань розвідки до цього часу не створено, системно контролювати розвідувальні органи та системно лобіювати інтереси розвідників Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони та інших відомств у Верховній Раді немає кому.

Питання призначення цивільного керівництва міністерства оборони черговий раз планується на майбутнє. Отже, зберігається тенденція неготовності демократично обраних політиків брати на себе безпосередню відповідальність за керівництво обороною країни. При цьому, СОБ визначає, що: «Для узгодження з євроатлантичними нормами та стандартами до кінця 2018 року Україна посилить цивільний контроль над Збройними Силами України через Міністра оборони України та Міністерство оборони України, в тому числі шляхом призначення цивільних Міністра оборони України, його заступників та Державного секретаря Міністерства оборони України».

Також у СОБі констатується «недосконалість процедур оборонного планування, їх недостатня узгодженість з бюджетним процесом, недосконалість механізмів програмного управління оборонними ресурсами;». Основна причини такого стану - існування системних недоліків в існуючих процедурах прийняття й затвердження державних програм розвитку Збройних Сил та інших військових формувань, та державних програм розвитку озброєнь або військово-промислового комплексу – їх розробляє Уряд, затверджує Президент, а фінансування перебуває в руках парламенту, де у депутатів є різні пріоритети і немає персональної відповідальності за неналежне забезпечення ресурсами структур оборони, безпеки, розвідки…;

До конфлікту з Росією ще можна було говорити, що, в цілому, керівні та плануючі документи у сфері оборони та безпеки України забезпечували загальні відповіді на запитання щодо зовнішніх ризиків та загроз, а також стосовно головних можливих сценаріїв розвитку безпекової ситуації, але залишалися проблеми з трансформуванням цих оцінок та аналізів у практичні ефективні та вчасні політичні рішення. Проте, уроки, отримані за понад три роки кризи, показали, що проблеми існують на всіх рівнях управління сектором безпеки.

Загалом, протягом трьох років (2014-2016 рр.) Україні вдалося відреагувати та вирішити немало проблем функціонування системи демократичного цивільного контролю. Однак, для повноцінного забезпечення національних інтересів України потрібно докласти ще багато зусиль, особливо, для запровадження дієвих практичних інструментів контролю й подальшого наближення ситуації у цій сфері загалом до загальноприйнятих демократичних норм.

Леонід ПОЛЯКОВ, голова Експертної ради Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння 

Материал опубликован в рамках проекта «Сектор безопасности Украины» Центра исследований армии конверсии и разоружения . Редакция может не разделять мнение автора