Разделяй или присоединяй? О децентрализации на примере Мариуполя

В начале апреля в Украине был принят закон №6466, позволяющий присоединять к городам областного значения пригородные сельские советы без проведения перевыборов в самом городе. Закон – технический. Он вносит правки в другой – «О добровольном объединении территориальных громад». Как отмечают чиновники, это существенно облегчит и ускорит процесс децентрализации, который более-менее серьезно был запущен в стране еще в 2014 году. Особенно тяжело присоединять сельсоветы в городах Донбасса. Это обусловлено линией разграничения и нестабильной военной ситуацией.

Главный специалист Мариупольского городского совета Александр Комар на примере Мариуполя рассказал о сложностях децентрализации. В эфире телеканала МТВ  он пояснил, что раньше нужно было обязательно проводить внеочередные выборы для объединения громад, но не везде это возможно из-за вооруженного конфликта в регионе. Еще одна проблема, с которой столкнулся Мариуполь - нужно менять админустройство города и выводить из его подчинения подведомственные поселки. При этом никак не учитывались требования генерального плана.

Теперь же существует механизм присоединения смежных сельских советов к уже состоявшимся объединенным территориальным громадам (ОТГ) без перевыборов. Есть возможность создания объединенных территориальных громад из населенных пунктов и сельсоветов разных районов. Ведь раньше ОТГ можно было создавать только на территории одного района, а Мариуполь это не устраивало. И как уже было сказано, пригородные сельские громады теперь могут присоединяться к городам областного значения как к уже состоявшимся ОТГ. Чиновник подчеркивает: главный принцип такого объединения – это добровольность. Громады должны самостоятельно определиться и решить, будут ли они в составе ОТГ, или объединятся с другими самостоятельно, или же присоединятся к Мариуполю.

Близость к линии разграничения некоторых населенных пунктов может отразиться на объемах инвестиций для всего Мариуполя. Так, Комар определил еще одну проблему: если один из сельских советов, который войдет в Мариупольскую ОТГ, будет находиться на линии соприкосновения, это означает, что вся админединица Мариупольского ОТГ условно находится на линии соприкосновения. Комар говорит, что сельским советам, которые находятся на линии соприкосновения, все равно помогут – для них разрабатываются большие программы. А для центра южной части региона статус имеет куда большее значение.

«И мы видим по опыту работы, что это очень сильно снижает инвестиционный рейтинг не только города, а и всей агломерации громады в целом. И это останавливает или приводит к невозможности реализации крупных проектов там, где нужны деньги инвесторов. Потому что у них есть свои протоколы по безопасности», - пояснил специалист.

Именно поэтому мариупольское руководство сегодня не устраивает перспективный план формирования громад, предложенный правительством и областью в 2011 году. Согласно плану, Мариуполю подчинены на временной основе Виноградненский сельский совет, на постоянной основе - Талаковский, Сартанский и Старокрымский сельские советы. К тому же, чиновники не воспринимают систему, в которой одни советы подчиняются другим.

Что приобретают сельские громады, присоединяясь городу?

«Главный показатель – это финансы. Сейчас эти громады находятся в составе районов. Они не являются субъектами прямых бюджетных отношений. И они получают основные деньги из района. И тут необходимо понимать, что масштабы бюджета Мариуполя и районов несопоставимы. И после присоединения любого сельсовета к какой-то громаде, или поселковой, или сельской, или городской, уровень жизни в целом по громаде будет выравниваться», - рассказал специалист.

Вот пример: Покровский сельсовет находится на территории Мангушского района. Сельсовет может войти в Мариупольскую ОТГ или остаться в составе Мангушского района. То есть он станет либо пригородной территорией Мариуполя, либо районным центром останется Мангуш. Обязанность по устройству быта и инфраструктуры этой территории будет возлагаться или на Мариуполь, или на Мангуш. Это касается и того, как будут работать пригородное транспортное сообщение, медучреждения, школы и прочее.

Что делать, если в громадах нет единства – кто-то хочет присоединиться к городу, кто-то к поселку и так далее?

«В этом случае, используя европейский опыт (надо понимать, что эта реформа аналогична Европе), вся реформа разбилась на два этапа. Сначала добровольный этап, на котором громады сами объединялись. Когда добровольный этап закончился, и остались громады, которые не определились, их объединили решением Кабинета Министров, соответствующих инстанций, то есть государство приняло решение самостоятельно за эти громады. То есть в любом случае, анализируя этот опыт, можно сказать, что самостоятельно отдельными сельсоветами, «брошенными в поле», они не останутся», - пояснил Комар.

С объединением отдельных громад есть еще один нюанс. Может случиться так, что объединятся только финансово сильные громады, оставив наедине со своими проблемами слабых, которые в свою очередь не смогут быть платежеспособными. В такую ситуацию может вмешаться Кабмин. Александр Комар говорит, что Мариуполь подобные вопросы пока старается решить самостоятельно. Особенно, если дело касается присоединения неприбыльных громад к городу.

«Дело в том, что, если мы будем руководствоваться только своими интересами, только Мариуполя и формировать громаду, исходя только из своих интересов (а это градостроительные условия и невозврат на линию соприкосновения), то мы должны взять циркуль и провести вокруг Мариуполя кружок. Убрать с юга Азовское море и убрать с севера территории фабрики и магистральные газопроводы, они для градостроительной деятельности непригодны. Получается, что мы должны привлекать громады на западе и на востоке. Но, если мы так сделаем, то в этом случае область не сможет сверстать план формирования громад, который пропустит Кабмин, поскольку эти громады выпадут... Мы создаем не одну Мариупольскую ОТГ, как сейчас, а две самодостаточные ОТГ – Сартанскую и Мариупольскую. И для того, чтобы Сартанская ОТГ состоялась, в ее состав должны войти сильные поселки, которые уже отвечают требованиям по формированию будущего админцентра. В первую очередь это поселок Сартана, поскольку он проходит по этим параметрам. Он может быть административным центром ОТГ. И эти вещи проверяет область, даже не мы. То есть Сартанская ОТГ формирует свой пакет. Они проводят общественные слушания. Уже провели, проголосовали все соответствующие сельские советы. Они собрали весь этот пакет, подали в область. И уже есть ответ области. Они усмотрели нарушения только процессуальные или законодательные. Там было три замечания, над которыми мы работали и часть уже устранили. Но область, проверив документы Сартанской ОТГ, считает ее платежеспособной. То есть данные документы проверяет область, не мы. Мы не можем пойти навстречу жителям какого-то одного сельского совета и бросить остальных», - пояснил Комар.

Он добавил, что если Сартанская громада будет отдельным юрлицом, это не значит, что Мариупольская громада не сможет с ним сотрудничать, как и сейчас. Это будет межмуниципальное сотрудничество.

В руководстве Мариуполя сегодня ждут решение Кабмина о внесении изменений в перспективный план формирования громад Донецкой области. Без этого Мариуполь не может решить проблему с Виноградненским сельским советом. Дело в том, что его временно присоединили к Мариуполю, но там продолжает действовать сельский совет. Вышла коллизия.

«Эта ситуация так называемой матрешки, когда есть один выборный орган, но рядом есть другой. И административно он как бы подчинен, но это не соответствует Конституции. И поскольку Верховная Рада не прекратила полномочия этого сельского совета, то возникла та коллизия, о которой мы говорим. И у Мариуполя есть проблемы с финансированием на этой территории, а у людей есть огромная проблема с реестрами, с наследством, со всей документацией де-юре на недвижимость и землю, поскольку в разных реестрах на недвижимость и землю адреса разные. В одних – это Волновахский район, в других – это Мариуполь. И когда мы начали пытаться эту проблему устранить, мы прошли всю цепочку от области до Минюста и Верховной Рады и пришли к выводу, что устранить это можно только одним путем – закончить процесс присоединения, используя инструментарий децентрализации, то есть присоединения. Потому что у Мариуполя нет мандата прекратить полномочия этого сельского совета, как юридического лица. А это порождает проблемы, в том числе с надзорными органами, прокуратурой. Они опротестовывают те или иные решения», - пояснил Комар.

Кажется, что пока у города больше проблем, чем готовых решений. Аналогичные задачи стоят не только перед Мариуполем, но и другими крупными городами Донецкой области. Негативно на ситуацию влияет военный конфликт. В остальном же перед украинскими громадами стоит одинаковый вызов: законодательная база еще далека от идеальной – нужны правки и опыт их применения.