Реформа полиции. Почему не хватает людей, мотивации и новой культуры?

В конце 2015 года опрос КМИС показал , что правоохранителям, а именно Национальной полиции не доверяют 46%, а доверяют около 15% украинцев. При этом тогда социологи отмечали, что после создания Национальной полиции, то есть после начала реформирования украинской милиции в 2014 году уровень доверия к правоохранителям вырос на 3%. В 2016 году аналогичный опрос КМИС показал, что уровень недоверия спал всего на 2%, но и доверять Национальной полиции стали больше – почти 23% опрошенных.

К слову, в региональном разрезе восток Украины показал наивысший уровень недоверия к правоохранительным органам, среди которых не только Национальная полиция, но Вооруженные силы Украины, а также патрульная полиция. Это произошло на фоне событий не только Майдана, но и начала военных действий на Донбассе.

Весной прошлого года опрос Центра Разумкова показал примерно такие же цифры недоверия украинцев к правоохранителям – они остались на уровне 46-48%. Летом текущего года уровень недоверия к Национальной полиции высказали уже более половины опрошенных (58%). Патрульной полиции не доверяют 54%. А ведь именно уровень доверия/недоверия населения к правоохранителям сегодня является основным критерием оценки эффективности их работы. Но так в Украине было не всегда.  

Еще долгое время после старта реформы полиция оценивала свою работу исключительно с помощью стандартных показателей – количество преступлений, сколько из них раскрыто, сколько на стадии судебного разбирательства и так далее.

Теперь Национальная полиция проводит опросы, чтобы отчитаться перед населением. В прошлом году было проведено первое исследование. «Инструкцию» для проведения опроса подготовил Кабинет министров. Опрос проводит организация, выигравшая тендер. Но, как отмечают украинские эксперты, в процессе проведения такого ежегодного исследования все равно есть еще много старых милицейских обычаев и подходов. К примеру, правоохранители оценивают цифры обращений, но не анализируют другие данные – сколько людей не обратились в полицию, несмотря на то, что они стали жертвами. К примеру, в исследовании Центра Стратегического развития территорий за 2019 год указано, что 49% жертв отказались сообщать в полицию о преступлениях. Об этом в своем блоге пишет директор Харьковского института социальных исследований Денис Кобзин.

Кадровый голод и стресс у линии соприкосновения

Сегодня, спустя пять лет после начала реформы, Донецкая и Луганская области остаются разделенными линией фронта. Из-за этого на правоохранительные органы здесь ложится двойная нагрузка, которая тянет за собой дополнительные проблемы. Например, стресс, постоянное напряжение, «выгорание» сотрудников и как следствие постоянный кадровый голод. Он был в начале вооруженного конфликта, когда по сути не стало милиции Донецкой области, он остается и сейчас. 

В ходе реформирования полиции Донецкой области прием в правоохранительные органы был закрыт более года.  

«С ноября 2015 года мы не взяли на работу ни одного сотрудника. Вместе с тем ежемесячно из полиции Донетчины увольняются до 100 работников. Это нормальная практика, но в связи с тем, что набора не было, мы подошли к критической отметке», – такими словами Вячеслав Аброськин осенью 2016 года, будучи на посту главы полиции области, открыл набор следователей в Национальную полицию Донетчины.   

Тогда штат Главного управления Национальной полиции в Донецкой области составлял 4 700 работников. Не хватало более 1 800 человек.

Почти все время с начала реформы в полиции области сообщают о некомплекте, который колеблется от 20% до 21%. Эта проблема возникла не только у правоохранителей Донетчины. Ее можно назвать естественной для всей страны.

Эксперт группы по реформированию органов правопорядка Реанимационного пакета реформ Евгений Крапивин связывает текучесть кадров с тем, что, получая непривлекательную зарплату, человек занимается довольно сложной, рискованной для жизни работой. Это касается как работников следственного отдела, патрульной полиции, так и работников других направлений. Но в отличие от патрульной полиции в следственные отделы ежегодно приходят выпускники юридических вузов. У некоторых из учебных заведений заключен контракт с полицией – обязанность выпускников полтора года отработать в органах внутренних дел. Но к большинству из таких людей относятся как к временным работникам, а потому поручают рутинную работу. По словам эксперта, в результате около 60% работников не остаются в полиции по истечении срока.

Правоохранители Донетчины подчеркивают, что вопреки кадровому голоду им удается улучшать свою работу. Если в 2016-2017 годах в полиции делали акцент на статистике раскрываемости преступлений, то с 2018 года указывают на количество обращений от населения, которое растет. По данным Главного управления полиции области, за 2019 год в правоохранительные органы обратилось более 400 тысяч человек, а это на 8 тысяч больше, чем в 2018 году. Разумеется, всевозможные данные о количестве преступлений, единиц изъятого оружия и прочем также указаны в каждом отчете. Но за этими цифрами прячутся не только проблемы нехватки кадров.

Старая культура вредит, а опыт – в дефиците

Одна из главных бед сегодняшней полиции в Украине – это все те же обычаи вчерашней милиции, убежден Крапивин. Он отмечает, что в 2015 году был дан хороший старт реформе, в частности, формированию патрульной полиции. Но правоохранительные органы состоят не только из патрульных отрядов. Есть еще и другие подразделения, управления.

Евгений Крапивин: «Люди поняли, что полиция — это больше, чем просто патрульная полиция. Когда речь заходит о реальных преступлениях, то тут выясняется, что полиция как раз не изменилась. Большинство полицейских – почти все кроме патрульных, то есть тех, кто проходил аттестацию, – перешли из милиции в полицию. Половина восстановилась, среди них в основном руководители. Реформа по сути не дошла до криминального блока. После событий Майдана к оперативным подразделениям было больше всего вопросов следом за ГАИ и «Беркутом». На третьем месте всегда были вопросы незаконных задержаний, пыток, коррупции за открытие или закрытие уголовных производств и так далее».

По мнению эксперта, старая практика работы следственных органов почти не изменилась со времен Майдана.

Он считает, что над украинской правоохранительной системой довлеет обвинительный уклон, то есть поведение следователя, прокурора или суда в уголовном и административном судопроизводстве, при котором должностные лица принимают позицию обвинения, игнорируя доводы стороны защиты. К тому же старый подход, то есть работа на динамику раскрываемости преступлений, негативно отражается на следственных органах – правоохранители могут прибегнуть к запрещенным методам работы, если законные не помогают.  

«Есть производство, есть подозреваемый и на 99 процентов его дело будет передано в суд и настолько же процентов он получит обвинительный акт. То есть эта система работает на определенные показатели и именно по динамике показателей раскрытия преступлений в полиции и оценивают свою работу. Под раскрытым преступлением имеется ввиду обвинительный акт, направленный в суд. Если динамика позитивная – это нормальная работа. Если негативная – начинается дисциплинарное производство. Правоохранителей привлекают к ответственности: начиная вынесением выговоров, урезанием зарплаты на несколько месяцев и заканчивая увольнением. А если нет результатов расследования, некоторые начинают использовать психологическое давление. Если человек не сотрудничает со следствием, это приводит к физическому насилию, пыткам», – рассуждает эксперт.

Он отмечает, что положительные моменты тоже есть. Эта система немного изменилась, в частности, из-за того, что о преступлениях, совершенных полицией стало известно общественности. Публичность и внимание людей к этим инцидентам не дали преступникам избежать наказания.

Эксперт убежден, что недоверие населения к правоохранителям сохраняется в том числе из-за того, что полиция ориентирована на собственные показатели раскрываемости преступлений, а не на помощь потерпевшим. При этом, как и прежде украинская правоохранительная система тратит больше сил и ресурсов на раскрытие тяжких преступлений, убийств, в первую очередь.

«Если преступление совершено не в условиях очевидности, когда по горячим следам нашли преступника, то очень мало шансов, что его раскроют. По раскрываемости убийств у нас действительно хорошая статистика, потому что это дело чести для правоохранителей. Но начиная от тяжких телесных и ниже, особенно имущественные преступления, расследуют не так эффективно», – рассказал Евгений Крапивин.  

Патрульная полиция в Донецкой области: как формировалась и что из этого вышло

Батальон патрульной полиции в Краматорске и Славянске стал одним из первых подразделений патрульной полиции в стране. В мае 2016 года патрульная полиция Донецкой области была сформирована: на патрулирование Краматорска и Славянска вышли 192 патрульных, на улицы Мариуполя тогда вышли 172 полицейских.

Вскоре центральный офис полиции принял решение расформировать управления в Славянске и Краматорске в батальон и подчинить его управлению патрульной полиции (УПП) в Мариуполе. Сегодня УПП Донецкой области обслуживает территории, на которых проживает более 700 тысяч человек. Эксперты отмечают, что реорганизация вызвала ряд негативных последствий: были снижены предельные звания по должностям, что уменьшает мотивацию персонала. Все логистические и финансовые вопросы теперь решаются в Мариуполе, а патрульных Краматорска и Славянска лишили возможности проводить собственные служебные расследования.

В батальоне патрульной полиции Краматорска, по данным исследования Харьковского института социальных исследований, почти нет текучки кадров. Всего в штате патрульной полиции Краматорска и Славянска 340 человек, по факту – 319. Некомплект составляет 4%.

Этот батальон, кроме работы в городах, частично обслуживает северную часть Донецкой области: ведет работу на дорогах, полицейские отправляются в населенные пункты на территории вдоль линии соприкосновения. Правда, по сравнению с 2016 годом на улицах Донетчины патрульных стало меньше в четыре раза. Из 24 экипажей остались только 6. Это связано с постепенным увеличением работы в офисе.  

Кадровый голод на Донетчине особенно ощущают в патрульной полиции Мариуполя. Сегодня там служат 295 офицеров и еще 28 позиций остаются неукомплектованными.

Специалисты Харьковского института социальных исследований отмечают, что особенность службы в патрульной полиции заключается в крайне ограниченных возможностях для профессионального и карьерного роста. А это также сказывается на кадровом потенциале – работники с высокими профессиональными ожиданиями часто разочаровываются и уходят.

Патрульный полицейский в Мариуполе, Краматорске и Славянске получает дополнительные выплаты в размере 2 тысяч гривен в месяц к основной заработной плате, которая составляет примерно 10 тысяч гривен в месяц. При этом заработная плата почти не зависит от количества часов, отработанных сверхурочно – они не учитываются.

Несмотря на то, что сегодня все кандидаты на должности в патрульную полицию проходят обучение в Академии патрульной полиции в Киеве, управлении патрульной полиции в Донецкой области может обучать кадетов в тренинговом центре в Мариуполе. Планка отбора в патрульные задана высокая, особенно по медицинским показаниям, по которым из 100 кандидатов на службу проходят в среднем только 20. В то же время из-за кадрового голода и текучки кадров уровень физической и образовательной подготовки кандидатов на службу постепенно снижается с 2016 года. Стоит отметить, что в этом году в патрульные принимают уже с 18 лет, а не с 21 как раньше.

Но управление в Мариуполе не всегда может отправить своих сотрудников на дополнительное обучение, потому что некому выйти на патрулирование.

«Нехватка персонала крайне сужает и возможности руководства патрульной полиции: иногда просто некем заменить сотрудника, совершившего проступок. Частично проблема некомплекта решается за счет бывших работников милиции и программы обновления, которая действует в Национальной полиции. Так, бывший работник милиции может восстановиться на службе, если он прошел минимум три месяца службы в зоне операции Объединенных сил. Бывшие работники милиции стали важным ресурсом "опыта" для патрульной полиции, поскольку могут поделиться практическими знаниями и значительно усилить работу на линии. На самом деле только благодаря им патрульная полиция в Мариуполе смогла выйти на нормальный график дежурства без лишних перегрузок для персонала», – к такому выводу пришли эксперты Института в своем исследовании.  

Общественность до сих пор спорит о результатах переаттестации правоохранителей в 2015-2016 годах, после которой многие милиционеры через суд восстановились на своих должностях, несмотря на решения дисциплинарных комиссий.  

Журналистка Виктория Балицкая работала в комиссии, которая проводила переаттестацию действующих работников, а позже в комиссии, которая набирала тренеров для новых полицейских, как представительница общественности во Львовской области.

«По закону о полиции, аттестовать могут человека, проработавшего не менее года. А на тот момент милиция трансформировалась в полицию и не было правопреемства, полиция считалась новым, только что созданным органом, и люди, которые туда перешли, только начали работать. Думаю, это был такой предохранитель со стороны МВД и руководства Нацполиции, чтобы сохранить максимально эти кадры. Мы в этом не разобрались, большинство людей из общественного сектора не имели юридического образования. И потом, после завершения аттестации все полицейские, которых мы рекомендовали уволить или понизить, возобновились на должностях, кроме тех, кому лень было написать заявление в суд. Это была блестящая афера со стороны того, кто заложил такой механизм. Думаю, что об этом было известно и в руководстве полиции, и в министерстве. При этом аттестация была главной предпосылкой реформы – очищение полиции от кадров с негативом. И она была полностью провалена», – рассказала журналистка изданию «Дивись. Інфо» .

Но так считают не все. Например, Денис Бигунов, который два года проработал в комиссии Донецкой области департамента патрульной полиции, говорит, что у него двоякое отношение к ситуации.

«Нужно понимать, кто именно восстановился. Ведь часть сотрудников, которые восстановились по решению судов, профессионально выполняли свою работу и просто попали под определенную политическую конъюнктуру. С другой стороны, в правоохранительных органах есть общая проблема – неформальные организованные преступные группы. Они занимаются "крышеванием" и прочими незаконными действиями. Но я не думаю, что эта проблема решается путем массовых аттестаций и увольнений. Должен работать департамент внутренней безопасности, Госбюро расследований и так далее».

Он считает, что реформа должна изменить внутреннюю корпоративную культуру правоохранительных органов.

«Нужно менять принципы работы полиции. Значительная часть полномочий сконцентрирована в областях и Киеве. К примеру, у начальника местной полиции нет своего бюджета на горотдел. Из-за этого он уже ограничен в принятии решений. Он будет действовать так, как считает генерал из области или из центра. Подобные правила лишают инициативы руководителей на местах», – говорит Бигунов.  

Вдобавок ко всем озвученным проблемам есть еще и устаревшие законы, бумажная волокита во время работы, недостаток финансирования и плохо проработанная система социального обеспечения полицейских.

Материал подготовлен в рамках проекта «Змінюємося разом: як реформи наближають Львівщину та Донеччину до ЄС» в рамках программы медийных обменов от Ассоциации органов местного самоуправления «Еврорегион Карпаты Украина — Карпатское агентство регионального развития» при финансовой поддержке Львовского областного совета.