Мирные переговоры без признания. Опыт разных стран

Консультативный совет, о создании которого было объявлено после очередного раунда переговоров в Минске по Донбассу, стал поводом для возмущения среди политиков, активистов, бывших политзаключенных, пленных и даже некоторых депутатов «Слуги народа», которые восприняли такие действия украинской власти как признание группировок «ДНР» и «ЛНР». Глава Офиса президента Андрей Ермак позднее объяснил, что консультативный совет послужит продвижению минского процесса и не даст оснований для признания «Л-ДНР». 

Как правительства других государств ведут прямые переговоры с вооруженными формированиями и что считается признанием и легитимизацией этих формирований - в материале журналистки Натальи Гуменюк для «Суспільного» .

В тексте автор приводит комментарии экспертов, которые сотрудничали с ОБСЕ и занимались урегулированием конфликтов в Украине, Индонезии, Филиппинах и на постсоветском пространстве.

Подпись по протоколу, который предусматривает создание консультационного совета. Фото: ZN.ua

Прямые переговоры

Профессиональные исследователи сферы урегулирования конфликтов уверяют, что в каждом случае официальные власти даже если сначала и скрывали, но в итоге все же вели прямые переговоры с вооруженными формированиями или теми, кого называли террористами.

Легендарная премьер Великобритании Маргарет Тэтчер в начале 1980-х публично и категорически отрицала возможность переговоров с Ирландской Республиканской Армией (ИРА). Через три десятилетия Национальный архив страны рассекретил переписку с ИРА, в котором руководительница британского правительства вносила правки вручную. Информация вызвала шок у народа и местных дипломатов.

Так было последние полвека. Когда разгорался новый конфликт, каждое правительство настаивало, что «с этими» (сепаратистами, боевиками) точно нельзя говорить, но время брало свое.

Так, в 1970-80-х невозможными считались переговоры Израиля с Организацией освобождения Палестины, официального Лондона - с Ирландской Республиканской Армией, Мадрида - с баскскими сепаратистами ЭТА (Эушкади Та Ашкаташуна — «Страна басков и свобода»). Все эти группы несут ответственность за теракты, в которых погибли гражданские и военные не на поле боя. И со всеми этими группами были подписаны мирные соглашения.

В 1990-е уже говорилось, что ИРА или ЭТА стали другими, а вот с колумбийской группировкой ФАРК «Революционные вооруженные силы Колумбии» (которая еще и стала наркокартелем) или афганским Талибаном садиться за один стол точно нельзя. В конце концов и с ними подписывали соглашение - власти Колумбии с ФАРК, а в конце февраля этого года официальный представитель США - с Талибаном.

Посол США в мире Залмай Халилзад и политический лидер «Талибана» Мулла Абдул Гани Барадар пожимают руки после подписания мирного соглашения. Фото: Associated Press

Во многих случаях боевиков поддерживало, финансировало, координировало или оказывало дипломатическую поддержку другое государство, но те всегда это отрицали. К вооруженным формированиям постепенно приобщались советы старейшин, политические партии - однако обычно их продолжали называть представителями боевиков.

Переговоры же начинаются тогда, когда реальный противник (сами боевики или государство, которое их использует) уже не может поставлять оружие и средства, а статус-кво заходит в мертвую точку и наносит реальный вред. Для этого есть даже термин – «болезненный тупик».

Привлечение vs Признание

Прямые переговоры с боевиками никогда не означают их признание.

«Признание» (на английском «recognition») - это конкретная юридическая процедура, подкрепленная резолюциями, которая признает, к примеру, спорную или незаконно захваченную территорию государством. Иначе этот термин не используют.

Однако единого детального правила, как должен происходить переговорный процесс, нет. Все зависит от изобретательности участников, или медиатора. И существует несколько устоявшихся принципов. Ключевой – «привлечение без признания». Он призван успокоить широкую общественность, подчеркнуть, что переговоры - не предоставление статуса и тем более не прощение или амнистия. Употребляют и формулировку «подход нейтрального статуса». Это когда в документах, касающихся конкретного вопроса, статуса группы/территории просто обходят.

Например, вместо территории указывается название городов.

Президент Афганистана Ашраф Гани, генсек НАТО Йенс Столтенберг и министр обороны США Марк Эспер на совместной пресс-конференции после подписания мирного соглашения с «Талибаном». Фото: Associated Press

Скажем, Сербия категорически не признает Косово, провозгласившего независимость в 2008-м, когда речь идет о таможенных процедурах или мобильной связи. При этом Белград и Приштина обмениваются документами, на которых стоят инициалы чиновников.

В Грузии генератор и резервуар Ингурской ГЭС находятся по разные стороны линии разграничения с неподконтрольной Абхазией. Работа станции невозможна без сотрудничества. Поэтому документы подписывает замминистра энергетики Грузии, а с абхазской стороны - глава компании «Черноморэнерго», которая не является частной, а называет себя «республиканской».

В свое время в грузино-абхазском конфликте была «координационная комиссия», или «координационный механизм. Эта «комиссия» - по сути один человек, который имел кабинеты в государственных органах как Тбилиси, так и Сухуми.

И хотя Абхазию контролирует Кремль, о чем постоянно подчеркивает Тбилиси, украинцам может показаться это возможным, потому что по сравнению с Донбассом - это уже почти зажившие рана.

В мире различные правительства идут на переговоры и с куда более жесткими вооруженными формированиями, ответственными за массовые кровавые преступления. Скажем, это переговоры исламистского движения «За свободный Ачех» и правительства Индонезии, или повстанцев и власти на Филиппинах.

Год назад в Ватикане Папа Римский привлек к мирным переговорам по Южному Судану тех, кого обвиняют в гибели 400 тысяч человек, массовых изнасилованиях, привлечении детей-солдат, этнических чистках и искусственном голоде.

Соглашение с лидером ФАРК Родриго Лондоньо по прозвищу «Тимошенко» (по имени советского маршала Семена Тимошенко) подписывал президент Колумбии Сантос, до этого за столом переговоров был министр внутренних дел Колумбии. И фото улыбающегося главы государства, пожимающего руку бывшему врагу - вершина айсберга, больше похожая на вершину Эвереста, потому что до этого этапа стороны обычно просто не доходят. Финальным договоренностям предшествуют годы, а то и десятилетия переговоров - иногда публичных, а порой и вполне тайных.

Президент Колумбии Хуан Мануэль Сантос и лидер «Вооруженных революционных сил» Колумбии (ФАРК) Родриго Лондоньо Эчеверри после подписания мирного соглашения в Боготе. Фото: Associated Press

На разных стадиях стороны подкрепляют договоренности документами, оригинал которых обычно хранится у посредников (часто это международные организации). Бумаги так и остаются конфиденциальными, в том числе для того, чтобы участники могли публично возразить, что такие документы были, если это вызовет внешнюю критику и будет тормозить процесс урегулирования. А пишутся документы таким образом, чтобы каждая сторона могла трактовать их в свою пользу.

Скажем, испанская оппозиция длительное время делала все возможное, чтобы правительство не договорилось. Британский лейборист Тони Блэр в свое время продолжил политику премьер-консерватора Джона Мейджора по переговорам в Северной Ирландии, а перейдя в оппозицию, Консервативная партия Мейджора поддержала мирное соглашение. Не только у официальных властей, но и среди вооруженных групп всегда есть те, кто категорически против переговоров.

Новый Минский протокол и кто кому легитимный

Если переговоры - это не признание, возможно, что это легитимация?

Для украинцев слово «легитимный» стало мемом после наглого появления на телеэкранах беглого экс-президента Виктора Януковича. После Майдана, убийства людей и побега он пытался объяснить, что имеет право на президентский пост. Но «легитимный» не означает законный. Это тот, кто в глазах общества или имеет право, или имеет власть и реально может принимать решения. Легитимность можно получить и незаконно. Боевикам легче получить легитимность во время боевых действий - завоевать ее во время, когда закона нет, показать, «кто сильнее».

Именно на этом этапе история дополнительного Минского протокола становится интереснее. Потому что если взорванного в Донецке в 2018 году Александра Захарченко население Донецка хотя бы знало, то имена Никаноровой и Дейнего (как бы ни назывались их должности) малоизвестные и среди населения оккупированных территорий.

Однако, поскольку на Донбассе войну Украина ведет с Россией, легитимность участников переговоров определяется не тем, кто говорит «от имени Донбасса». Разговаривать приходиться именно с теми дончанами и луганчанами, которых на это уполномочил Кремль.

Иначе как они будут докладывать и согласовывать все с Москвой, которая все и решает?

Переговоры в Минске в 2015 году. Фото: apostrophe.ua

Легитимность сторон в переговорах бывает и временной, и легко теряется. Если правительство прибегает к попытке объясниться, но перемирие нарушается - переговоры приостанавливаются. Так было во время войны в Колумбии, которая длилась с 1964 по 2016 год, в разное время к переговорам приобщались разные группы, которые то получали, то теряли статус переговорщика.

В подписанном 11 марта дополнительном Минском протоколе куда большее значение имеет подпись заместителя администрации президента РФ Дмитрия Козака - российского чиновника высокого уровня.

Ведь ни Киев (в лице председателя Офиса Ермака), ни управляемые Кремлем сепаратисты (как бы они себя не называли), в отличие от официальной Москвы не отрицают, что являются стороной конфликта.

Стоит обратить внимание на то, что заместитель главы администрации российского президента стал первым публично отмечать «появление новой площадки для прямых переговоров». Это сразу же подхватили в «ДНР» и «ЛНР», и в конце концов в Киеве.

Украинская власть наступила на те же грабли, что и после согласования формулы Штайнмайера, позволяя россиянам сформировать тезисы для общественности, тогда как союзники в Берлине и Париже, а также ОБСЕ снова отмолчались и также не вышли вовремя с разъяснениями.

Проблема «консультационного совета» другая. Первоначальная задача совета - предоставить реальную легитимность Минским переговорам в глазах украинского общества, которое, как и любое общество в условиях войны, никому не доверяет.

Консультационный совет с совещательным голосом имеет смысл, если к его участникам есть доверие, они имеют влияние, репутацию, уважение, а также моральное право говорить от имени Донбасса.

Действующий президент Владимир Зеленский и второй президент Украины Леонид Кучма на встрече в Минске в 2019 году. Фото: president.gov.ua

Религиозные лидеры, представители диаспоры, известные юристы, руководительницы женских организаций, которые затем получили Нобелевскую премию, - были участниками официальных делегаций во время переговоров в конфликтах в Либерии, Сьерра-Леоне, Мозамбике, Гватемале. И, кстати, эти договоренности привели к относительно устойчивому миру.

О гражданском обществе в авторитарных «ДНР» и «ЛНР» говорить не приходится. Тогда как на остальной территории Украины такие люди есть. Они воспринимаются легитимными, если их делегирует общественность, а не назначает власть. Иначе вместо уполномоченных представителей эти люди становятся «назначенцами» с непонятным статусом, которые мало что значат. А вместо «привлечения без признания» выходит «и не признание, и не привлечение».

В течение шести лет войны в Украину приезжали тысячи экспертов, десятки, если не сотни, действующих и бывших медиаторов, генералов НАТО вели переговоры, экс-боевиков, которые становились лидерами в своих странах. Украинских политиков возили изучать опыт Колумбии, Северной Ирландии, Балкан, Кавказа. Просто копирование чужих сценариев не сработало.

Вряд ли можно научиться на чужих ошибках. Более того - некоторые вещи сначала пугают. Как, например, первые кадры британского документального телесериала «Проливая свет на конфликт в Северной Ирландии: секретная история», где рассказывается, как официальный Лондон общался с теми, кого называл террористами.

Сериал начинается с того, что в парламенте Северной Ирландии висят портреты лидеров группировок, которые терроризировали страну и регион в течение 30 лет, а затем стали членами парламента.

И если не обобщать, а обращать внимание на определенные инструменты, становится спокойнее.

Британский путь к миру длился десятки лет, за это время за столом переговоров сидели сотни людей, на совести которых - сотни убитых. Они подписывали сотни промежуточных документов, меморандумов, но не все эти люди гарантированно стали легитимными политиками.

«Белфастское соглашение» 1998 года о завершении конфликта в Северной Ирландией не только было подписано экс-боевиками и премьер-министрами Великобритании и Ирландии. Впоследствии его поддержали на референдуме жители Северной Ирландии и Республики Ирландия, которая внесла изменения в Конституцию. И только эта сделка считается законной.