«Все, что можно прочитать в законе по-разному, обязательно будут читать по-разному». Обсуждаем новый проект документа для Донбасса с правозащитницей

Министерство по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Украины обнародовало для ознакомления текст проекта закона «О государственной политике переходного периода». Он вызвал неоднозначную реакцию среди журналистов и представителей правозащитного сообщества. Многие эксперты приветствовали саму попытку со стороны украинского государства наконец-то урегулировать многие юридические аспекты, связанные за захватом украинских территорий Россией и их последующего возвращения. Одновременно они озвучили ряд критических замечаний к самому тексту закона и мерам, которые они предлагают. Для того, чтобы разобраться в этой теме «Новости Донбасса» пригласили менедежерку Центра защиты прав человека ZMINA Алену Луневу. Ее организация в партнерстве с рядом других подготовила анализ этого документа с замечаниями и предложениями.

Появление законопроекта – это плюс или это минус? Как ты оцениваешь этот, довольно большой документ?  

Я считаю, что однозначный плюс, потому что это такая заявка государства.

Профильное министерство подготовило свое видение, предоставило на обсуждение. Мы хотя бы теперь знаем, как государство может видеть работу с негативными последствиями вооруженного конфликта.

Однозначно, плюсом является то, что они говорят о происходящем на Донбассе и в Крыму как об одном вооруженном конфликте, и это просто его разные проявления н разных территориях. Плюсом является условно одинаковый подход к реализации прав жителей оккупированных территорий. Он имеет свои ограничения, но государство заявляет, что одинаково относится к жителям оккупированных территорий. К плюсам можно отнести, что государство должно так или иначе решить вопросы амнистии, люстрации, каким образом мы будем работать с документами, выданными на оккупированной территории. То есть как бы государство намечает, что мы должны решить. Конечно, другой вопрос, как это в законопроекте прописано. Потому что тот вид, в котором он есть сейчас, конечно, вызывает много критики со стороны общественных организаций, которые работают с конфликтом не первый год. Мы примерно понимаем, как оно может выглядеть на практике, если этот законопроект в таком виде будет принят. Поэтому, конечно, мы свои замечания к законопроекту высказали. И замечания больше касаются не конкретных формулировок, а общего подхода.

Он претендует на то, чтобы быть таким всеобъемлющим регулятором всего-всего, что касается конфликта. Это не только о правах человека. Это об экономической составляющей, о разных инвестиционных режимах. То есть это очень большая претензия на регулирование нашего общего будущего.

К проекту есть вопросы, конечно же, и будут еще возникать, потому что некоторые решения не наработаны. Они не могут быть просто даны свыше, потому что так увидело министерство. Они должны обсуждаться. И это такие острые вопросы, как, например, люстрация или мероприятия, которые касаются лиц, занимающих высокое положение на оккупированных территориях, в органах оккупационной власти, и что с ними будет дальше.

Но ключевое, что должен дать законопроект или похожий законопроект, это ответ на вопрос: «А что будет?». И вот эту функцию законопроекты, конечно, не выполняют пока.

У нас нет пока ответа, как будут выглядеть переходные, или международные администрации, или военно-гражданские на деоккупированных территориях. Но это то, что должно быть обсуждено, то, что должно быть, в том числе, проговорено на международном уровне, потому что, к сожалению, это не то, что мы сами можем решать в одностороннем порядке. К сожалению, мы имеем вооруженную агрессию со стороны Российской Федерации. Мы имеем международный конфликт.

Я думаю, что закон должен быть рамочным, он должен был задать ключевые векторы, вопросы, которые государство на себя берет – нелюбимые мной какие-то красные линии должны быть в законе, в рамочном законе. И должны быть выписаны в отдельные законы более «узкие» вопросы. Безусловно, это вопрос уголовной ответственности, это вопросы, связанные с люстрацией, вопросы с деморализацией. Это уже три закона, как минимум. Это вопросы, связанные с тем, что в законопроекте названо новым словом «конвалидация», или подтверждение договоров, разных других документов, выданных на оккупированной территории. Это вопросы выборов на деоккупированных территориях, которые должны быть решены позже. Это вопросы переходных администраций. И так далее. То есть по меньшей мере 6 законов, но я думаю, что их должно быть больше, потому что некоторые вопросы не могут быть урегулированы в новом законе. Есть правила внесения изменений, например, в Таможенный кодекс, в Налоговый кодекс, в Уголовный кодекс. Это все должны быть отдельные законы. Казалось бы, это техническая штука, но они должны быть отдельными.

В проекте закона говорится, что переходный период длится 25 лет. Откуда взялась эта цифра? Я понимаю, что ты не представитель Мининтеграции, но, возможно, есть какие-то идеи на этот счет?

Это не единственная цифра, которая вызывает вопросы. Например, в законопроекте говорится, что национальный диалог будет длиться 2 года после деоккупации. Почему именно два года –  непонятно. И то же самое с 25 годами. Я думаю, что, наверное, после ознакомления с опытом международного урегулирования конфликта, в частности, в Хорватии, потому что вице-премьер – министр и команда министерства туда съездили, и были очень вдохновлены хорватским опытом. Но мы не знаем, было ли это обосновано какими-то исследованиями.

Таких цифр, тезисов, решений, которые, на мой взгляд, не являются обоснованными, в законопроекте достаточно.

Например, законопроект предлагает сделать таможенный режим везде: и в Крыму, и на Донбассе.  А это влечет за собой опять возвращение к списку разрешенных товаров, к ограничению вот этим законным перечнем товаров, которые можно перевозить через КПВВ. Мы все это хорошо помним, как плохо было, когда был список разрешенных товаров, потому что сейчас есть список запрещенных товаров и есть какие-то другие особые ограничения, лимиты по провозу и денег, и багажа, и личных вещей. Так вот, законопроект предлагает вернуться к Таможенному кодексу пользоваться им. Но почему-то такое решение предложено. Почему оно такое? Непонятно.

Как ты считаешь, вообще по силам министерству самостоятельно разработать вот такой пакет законов, законопроектов, которые могли бы регулировать это все? Либо надо создавать какие-то межведомственные группы?

Я думаю, что само министерство такие законопроекты нарабатывать не должно. Оно должно ориентироваться на запрос, который есть, на анализ проблематики на местах. Оно должно ориентироваться, в том числе, на экспертное сообщество и в конце концов высказывать политическую волю.

Например, в законопроекте есть статья, которая говорит про пенсии. Государство закрепляет, что пенсии мы будем платить в любом случае. И это важно. Это очень важный тезис. Он политический. Как это прописать? Это тоже задача юристов. Но формирование политического тезиса все-таки должно опираться и на запросы, и на анализ ситуации. Я думаю, что министерство должно обращаться, или создавать свою какую-то группу, пользоваться существующими рабочими группами, обращаться к экспертному сообществу в том числе. Вот министерство уже анонсировало поездку по населенным пунктам, возможно, на линии соприкосновения. Я не знаю список городов, но то, что они будут в регионах обсуждать законопроект, очень важно.

Я не думаю, что у министерства есть экспертная возможность написать, например, полноценный законопроект об уголовной ответственности или про амнистию. Мне кажется, что этим должны заниматься все-таки эксперты, которые работают в сфере уголовного права.

Помимо технических вопросов есть ли у тебя какие-нибудь вопросы, моменты, которые тебе непонятны либо, которые можно было бы прописать по-другому?

Ну, я вижу много предложений, которые выглядят в форме статей законопроекта, но это идея, которая должна быть обсуждена. Вернемся к документам, которые выданы на оккупированных территориях. Сейчас предложена конвалидация через так называемое большинство. После деоккупации люди должны будут обращаться в конвалидационные комиссии. И какая-то комиссия на региональном уровне будет подтверждать, была ли эта сделка или не была, признавать ее или нет. Мне кажется, что это не очень правильное решение, потому что оно требует очень больших ресурсов, оно требует очень тщательного контроля за конвалидационными комиссиями. Ведь очевидно, что это очень большой риск, и коррупционный, в том числе. Особенно это касается сделок с недвижимостью на оккупированной территории.

На мой взгляд, тот же хорватский опыт совсем по-другому выглядел. Власти Хорватии действовали из принципа действительности сделки. То есть, если стороны или кто-то с третьей стороны не заявляют, что сделка была совершена под давлением или с нарушением доброй воли сторон, тогда она рассматривалась, перепроверялась. А если такого не было, они просто подтверждались, и с этим жили.

Насколько этот сценарий для нас хорош? Я не знаю. Нужно анализировать разные сценарии.

Мы должны как общество понимать, что по сделкам и документам, выданным в оккупации, по ответственности, по амнистии, по памяти мемориализации, по всем вопросам, связанным с этими вещами, есть разные варианты, но мы остановились на лучшем, на правильном для нас. Такое развитие событий было бы хорошим для страны. Я не разделяю сейчас в законопроекте то, что нам предложили решение и говорят: «Как вам оно?». А мы не знаем. А какие возможны были решения еще? Это единственный возможный путь или нет? Поэтому я считаю, что для законопроекта важно было бы вернуться к идее рамочного, расписать, какие сферы госполитики должны быть урегулированы, какие сферы, какие вопросы должны найти ответ в перспективе развития. Пускай, это будет 25 лет, пускай, любой срок, который выбрало министерство, как перспективный. Но мы должны понимать, что это решение лучше. Так что я очень рассчитываю, что сейчас, пока детальный закон будет поставлен на паузу, что будет принят или будет инициирован рамочный законопроект, а конкретное решение будет разработано с учетом лучших подходов, лучших вариантов для нашей страны, для нашего единого пространства.  

И в том числе, нужно думать, как это обсуждать с жителями оккупированной территории, безусловно.

Считаешь ли ты, что нужно спуститься на человеческий уровень и решать практические проблемы людей после того, как мы определим другим законом, кто агрессор, как мы к нему относимся, то есть не смешивать все это в рамках одного какого-то документа?

Да. Потому что тогда мы будем говорить, что этот законопроект будет нормально, однозначно принят жителями оккупированной территории, потому что надо понимать, какова его цель. Вот из текста не очень понятно, какая цель у законопроекта.  Потому что, если это политическая декларация, она может иметь право на существование, это допустимо, это нормально для страны, которая является жертвой вооруженной агрессии. Мы можем заявлять свою политическую позицию.

Но тогда мы перемешиваем решения очень конкретных юридических вопросов. И тем самым как бы этот законопроект пытается регулировать общественные отношения на очень разных уровнях. Я бы сосредоточилась сейчас на том, что политическая рамка должна быть отдельно, а очень конкретные юридические вопросы документов, людей. экономические какие-то статусы должны быть определены очень конкретно. Я думаю, что у нас должен быть в конце концов законопроект, который ориентирован на решение проблем конкретных людей, и он должен быть очень понятен этим людям. И потому он должен быть юридически определен.

Мы знаем, что закон не имеет обратной силы, а этим законодательством предлагается в прошедшем времени определить некоторые даты: начало вооруженной агрессии, оккупации территорий, а также начала и окончания антитеррористической операции.

То есть проблема в том, что можно попытаться регулировать этим законом правоотношения, которые возникли в прошлом?

Не только возникли, но з закончились, возможно, в прошлом. Вот сейчас, например, действует закон на период проведения антитеррористической операции. Он дает некоторые гарантии не только жителям оккупированного Донбасса, но подконтрольной территории – населенные пункты, на которых проводилась антитеррористическая операция. В министерстве предлагают оставить гарантии только жителям оккупированной территории. Возникает вопрос: что делать тем, кто живет на подконтрольной территории, если АТО закончилось в 2018 году? А эти два года или три, сколько пройдет до момента принятия закона?

Например, что делать с пеневыми штрафами? Нужно установить, смогут ли банки обращаться в суд о взыскании за прошедшие время или не смогут. Если бы я жила в зоне проведения АТО, насколько бы я поняла, как этот закон будет для меня работать? Ведь к дате оккупации привязано очень много моментов – возникновение разных прав или льгот, например, по налогам, по неуплате штрафа и пени, и так далее.

А дата оккупации Донбасса не определена. Она не определена сейчас. У нас нет единой даты, и, наверное, быть не может.  Но законопроект предлагает, что ее в будущем определят. И вот это все, знаешь, будущее-прошлое, и ты читаешь, и не понимаешь, как этот закон будет работать.

Этого в законе быть не может. Все положения, которые могут допускать размещение, разную практику применения, должны быть просто сведены к минимуму, потому что все, что может быть читаемо по-разному, будет читаться обязательно по-разному. В нашем законодательстве полно таких проблем. Сюда же относится, например, норма, о том, что всю ответственность за причиненный ущерб несет Российская Федерация. И возникает вопрос: что делать украинским гражданам, пока Российская Федерация несет эту ответственность? Верховная Рада Украины не может возложить ответственность на Российскую Федерацию. Есть международное право. Есть принцип суверенности государства. Не может одно государство своим законом наложить ответственность на другое государство. Это невозможно.

Возможно, можно принять этот закон, но нет механизма обеспечить его выполнение, пока другое государство не согласится с этим.

В законопроекте не сказано, что делать в это время сейчас гражданам Украины с тем вредом, который им уже причинен. При этом министерство в прошлом году выплатила компенсацию за разрушенное имущество 74-м людям. То есть как раз в прошлом году началась активная работа по компенсации. И что теперь с ней будет? Будет ли она продолжена в этом году, ведь на компенсацию заложены 100 миллионов гривен?

Я надеюсь, что министерство услышит аргументы и подумает о том, чтобы законопроект был максимально понятен и предсказуем для людей. Я понимаю, что мы на одной стороне, что министерство заинтересовано в решении проблем, а не в создании этих проблем.

Очень важно, что министерство пошло на публичное обсуждение. Это очень смело. Так обычно министерства не делают. Я надеюсь, что Минреинтеграции будет также открыто при обработке рекомендаций, которые оно получило или еще получит.