Как жить с неподконтрольным Донбассом? Аналитическая записка

С момента заключения первых Минских соглашений в сентябре 2014 года прошло больше 2-х лет. Эти договоренности декларировали поэтапное возвращение неподконтрольных районов Донецкой и Луганской областей под контроль украинской власти, однако до сих пор не были реализованы и более того - неоднократно нарушались.

Стороны конфликта по-разному видят алгоритм выполнения договоренностей и обвиняют друг друга в нежелании выполнять их. На линии разграничения продолжаются перестрелки и локальные столкновения, дипломаты встречаются в европейских странах и регулярно заседают в Минске, но прорыва до сих пор нет. Тем временем, люди проживающие на некогда единой территории Донецкой области, разделенной линией фронта, продолжают жить своей жизнью в новых условиях.

Общественная организация «Донецкий институт информации» провела аудит жизни в Донецкой области в различных сферах по итогам 2-х лет невыполнения Минских соглашений и предоставила рекомендации, которые могли бы облегчить жизнь мирных граждан и последующую реинтеграцию области.

Два года невыполения  Минских соглашений. Как живет Донецкая область 

После двух лет активных боевых действий и позиционной войны на территории Донбасса сформировались две параллельные реальности, в которых живут граждане Украины с обеих сторон линии фронта. Разграничение прошло не только по карте - оно разделило различные сферы жизни населения в соответствии с территориями, которые контролируют стороны конфликта.

В оккупированных районах сформировались альтернативные системы здравоохранения, образования, медиа-сферы. Свободу перемещения людей между подконтрольными и неподконтрольными Украины территориями ограничивает пропускной режим. Ощущаются последствия военных действий - инфраструктурные и кадровые потери, тотальная милитаризация.

Минские договорённости направлены на возвращение неподконтрольных районов под контроль украинской власти. Сейчас, в условиях невыполнения режима тишины, их реализация не выглядит быстрой и легкой. В то же время, остается пространство для укрепления связей с жителями неподконтрольной территории. Это является важной задачей для перспектив реинтеграции региона.

Тенденции в сфере здравоохранения

Ухудшение качества медицинских услуг и доступа к ним вызвано разделением системы здравоохранения с обеих сторон линии фронта и кадровыми проблемами. В результате конфликта Украина понесла существенные инфраструктурные потери: медицинские учреждения третьего уровня - областная онкология, ожоговый центр и прочие медицинские центры регионального значения остались на неподконтрольной территории. Это затруднило доступ жителей подконтрольных районов к специализированной медицинской помощи.

Восстановление системы учреждений областного подчинения только начинается и встречается с рядом проблем организационного характера. В медицинской сфере на неподконтрольных территориях наблюдаются проблемы с выплатами заработной платы и пособий, сокращение персонала. Многие специалисты покинули район боевых действий и переехали за границу страны или в другие города Украины.

Специфические условия обеспечения медицинскими препаратами. Дефицит лекарственных средств ощущается по обе стороны линии разграничения (особенно - на неподконтрольной территории из-за блокады, объявленной Украиной). Это приводит к продаже лекарств по завышенным ценам и к использованию нетрадиционных средств лечения. Наиболее остро проблема стоит с сердечными препаратами, лекарствами для нормализации давления и успокоительными. Российская Федерация в больших объемах обеспечивает контролируемые войска препаратами, которые могут использоваться в военной медицине. Часть лекарств получают и гражданские пациенты.

Милитаризация здравоохранения. На работу местных медицинских учреждений влияет фактор непрерывных военных действий, а именно - необходимость обеспечивать медицинской помощью пострадавших представителей сторон конфликта. Лечение раненых отвлекает персонал и ресурсы от повседневной работы. Уровень заболеваний военнослужащих (ВИЧ, гепатит) влияет на эпидемиологическую ситуацию в регионе. Традиционно среди военных уровень заболеваемости выше, чем среди населения. На неподконтрольной территории есть все условия для ухудшения показателей, которые могут повлиять также на другие районы Донбасса и Украины. В качестве средства воздействия на ситуацию весной 2016 года в Славянске была восстановлена работа Донецкого областного центра по профилактике и борьбе со СПИДом.

Тенденции в сфере образования

Деградация высшей школы. Кампания украинской власти по эвакуации высших учебных заведений с неподконтрольной территории имела небольшой успех. Для эвакуированных учреждений характерны одинаковые проблемы - отсутствие материально-технической базы, проблемы с жилищным обеспечением студентов и преподавателей.

На неподконтрольных территориях осталась промышленная база, для которой осуществлялась подготовка специалистов. Перспективы эвакуированных вузов в условиях конкуренции на украинском рынке образования не являются оптимистическими - об этом свидетельствует снижение объемов набора студентов в рамках вступительных кампаний 2015 и 2016 годов. В то же время, на неподконтрольной территории действуют вузы-«двойники» - на базе коллективов украинских вузов, которые не захотели или не смогли выехать. Они не имеют международного признания, но осуществляют набор студентов. Сотрудничество этих непризнанных высших учебных заведений с российскими коллегами позволяет в упрощенном режиме выдавать донецким и луганским студентам дипломы российского образца. Дипломы таких вузов, несмотря на пропагандистскую кампанию, не воспринимаются серьезно.

Обострение проблемы привлечения абитуриентов в учреждения украинской высшей школы. Абитуриенты из Донбасса не хотят учиться в зоне конфликта - они выбирают соседние Харьков, Днепр и Запорожье в качестве городов, где они могут получить высшее образование. Также популярными направлениями остаются Киев и российские города. Важной проблемой для абитуриентов из оккупированных территорий остается возможность вступить в украинские вузы. Киев осуществляет отдельные шаги в этой сфере. Впрочем, комплексные льготы для представителей оккупированных территорий до сих пор отсутствуют. Постепенно в учебном процессе на неподконтрольной территории появляется литература российского и местного производства, а учебные программы меняются по российским стандартам. Все это усложняет процесс возвращения заинтересованной молодежи в украинское образовательное поле.

Снижение общего уровня преподавания. В целом уровень преподавания стабильно снижается на неподконтрольных территориях и в «серой зоне». В первую очередь это происходит из-за военных действий и связанных с ними проблемы сугубо практического характера. Нехватка подготовленных кадров (вызванная выездом части преподавательского состава) становится проблемой в обоих случаях и приводит к преподаванию в вузах непрофильных предметов.

Привлечение учебных заведений к милитаризации общества. На оккупированных территориях это происходит в формате пропаганды местного патриотизма за счет организации военных лагерей для молодежи, проведения регулярных воспитательных мероприятий. На территориях, подконтрольных украинской власти также наблюдается вовлечение учебных заведений в процесс идеологического воспитания молодежи, который выражается в организации встреч с военными, патриотических линейках и т.д.

Тенденции в работе СМИ по обе стороны линии фронта

Попытки влиять на редакционную политику СМИ. На неподконтрольной территории редакции СМИ и местные журналисты, профессиональная деятельность которых не удовлетворяла организации «ДНР» и «ЛНР», подвергались давлению. Во многих случаях такое давление сопровождалось физическим насилием, захватом редакций и угрозами. Представители тех иностранных и украинских СМИ, которым боевики позволяют работать на неподконтрольной территории, делают это под постоянной угрозой быть похищенными и высланными за пределы неподконтрольной территории. На подконтрольной украинской власти территории наблюдается попытка влиять на редакционную политику средств массовой информации, апеллируя к «патриотизму» сотрудников этих медиа: многие журналисты считают такую практику нормальной, однако некоторые оценивают это как давление.

Потеря СМИ на неподконтрольной территории своей главной общественно-социальной роли - контроля системы власти. СМИ из четвертой власти превратились в подразделение исполнительной власти, которым управляют структуры «Л-ДНР». До 2017 года на неподконтрольной территории не могут действовать теле- и радиовещатели, учредителями которых являются не самопровозглашенные органы власти или созданные ими юридические лица.

Ограничение доступа к СМИ. В результате захвата Донецкой телебашни украинские телеканалы потеряли возможность вести аналоговое и цифровое вещание на большинство неподконтрольной территории. По требованию боевиков в этих районах Донбасса провайдерами блокируются украинские телеканалы и отдельные интернет-сайты. Аналогичные требования, но по блокированию российских телеканалов в кабельной сети, к провайдерам выдвигают и представители Службы безопасности Украины на всей территории Украины.

Тенденции в сфере свободы перемещения

Проблемы с пересечением линии разграничения для физических лиц. Перемещение усложняет сеть блок-постов и пропускная система, которая регулирует перемещение через линию разграничения. Впрочем, межличностные контакты остаются очень сильными. В результате, несмотря на различные проблемы, ежедневно линию разграничения пересекают примерно 21 тысяча граждан. Нормальная стабильная система пассажирских перевозок отсутствует, что способствует появлению большого количества частных перевозчиков. Проблемным вопросом остается коррупция.

Ослабление экономических связей между предприятиями, которые оказались по разные стороны линии разграничения. Типичными становятся случаи двойной регистрации одного предприятия органами украинской власти и «Л-ДНР», а также ведение двойной бухгалтерии. Украинская власть сохраняет экономическую связь с неподконтрольной территорией с помощью железной дороги. О характере связи свидетельствует следующая статистика: с 15 июня 2015 (начала ведения учета) на контрольных пунктах въезда-выезда (КПВВ) на железной дороге проверено более 628,5 тысяч вагонов; в 2015 году с неподконтрольной территории вывезли почти 16 миллионов тонн угля - и это при том, что всего в Украине было добыто 39,7 миллионов тонн угля.

Переориентация значительного количества предприятий на другие рынки. Критическая экономическая ситуация, потеря традиционных рынков сбыта, логистические проблемы вследствие существования пропускного режима привели к переориентации значительного количества малого и среднего бизнеса, работающего на неподконтрольной территории на поставщиков из России.

Прогнозы

Анализ современной ситуации в указанных сферах позволяет по-разному оценить перспективы и потенциал их реинтеграции и восстановления в случае деэскалации конфликта:

Реинтеграция системы здравоохранения может пройти достаточно спокойно. Характер работы врача требует от него прежде всего преданности профессии и защиты пациентов. Антагонизм в этой сфере имеет персональный характер и касается отдельных людей, а не всей системы;

Ситуация в системе образования осложняется ее привлечением к пропагандистской кампании - процесс, более характерный для «Л-ДНР». Радикальная позиция части сотрудников друг к другу мешает конструктивному подходу к поиску путей реинтеграции;

Медиасфера должна стать важным инструментом реинтеграции. Для возобновления вещания украинских телеканалов не нужно физическое присутствие их представителей на неподконтрольной территории - только восстановление инфраструктуры;

Крупные предприятия с неподконтрольной территории до сих пор интегрированы в общеукраинские производственные цепи. Устранение торговых барьеров для бизнеса может ускорить восстановление экономических связей для малой и среднего звена. Бизнес, ориентированный на украинскую экономику, может стать агентом влияния Украины на неподконтрольной территории;

На уровне межличностных связей реинтеграция уже происходит, о чем свидетельствует статистика пересечения линии разграничения (например, в августе 2016 ее пересекли 875 тыс. человек).

Выводы и рекомендации:

Затягивание военного конфликта углубляет искусственное разделение между двумя частями Донбасса, поскольку новосозданные институты на неподконтрольных территориях со временем становятся организационно сильнее. Они получают статус законных среди местного населения в ОРДО из-за отсутствия альтернативных структур, которые выполняли бы социальные и гуманитарные функции. Украина не признает их легитимность.

Гуманитарная составляющая является лишь фоном для рассмотрения политических вопросов в рамках Минских переговоров. Гуманитарные вопросы переведены в статус второстепенных по сравнению с политической составляющей. Поэтому считаем, что украинской власти следует сосредоточиться на конкретных действиях, которые облегчат нахождение мирного населения в зоне действия конфликта:

• Рассмотреть возможность восстановления системных пассажирских перевозок между подконтрольной и неподконтрольной территориями (популярное направление - железнодорожное сообщение);
• Рассмотреть возможность переноса КПВВ ближе к линии разграничения, что облегчит перемещение жителей подконтрольной территории, которые живут в районе пропускных пунктов и должны проходить их;
• Облегчить процедуру приема абитуриентов неподконтрольных территорий в высшие учебные заведения Украины. Актуальной остается проблема предоставления им льгот при поступлении в эвакуированные вузы, что в свою очередь, обеспечит набор студентов в этих учреждениях;
• Снять или смягчить ограничения на провоз на неподконтрольную территорию лекарственных средств, поскольку существующая ситуация угрожает исключительно мирному населению, а не боевикам;
• Разрешить перемещение товаров через линию разграничения не только с помощью железной дороги, обустроить отдельные пропускные пункты для грузовых авто. Это позволит вернуть средний и малый бизнес неподконтрольных территорий в украинское экономическое пространство.

Аналитический отчет подготовлен общественной организацией «Донецкий институт информации» в рамках «Инициативы по развитию аналитических центров Украины», которую выполняют Международный фонд «Відродження» (МВФ) в партнерстве с Фондом развития аналитических центров (TTF) при финансовой поддержке Посольства Швеции в Украине (SIDA ). Мысли и позиции, изложенные в этом отчете, являются позицией автора и необязательно отражают позицию правительства Швеции, Международного фонда «Відродження» (МВФ) и Фонда развития аналитических центров (TTF).

Экспертная группа: Виталий Сизов, Николай Замикула.

Редактор: Виталий Сизов

Версия документа PDF со всеми ссылками: