Донбасс: Реинтеграция или консервация

Смена президентской администрации в Соединенных Штатах Америки и предстоящие выборы в ряде стран Европы потенциально повлияют на позицию этих государств относительно российско-украинского конфликта и путей его решения. Украина рискует потерять поддержку со стороны ведущих государств мира, и это требует анализа и формирования адекватной реакции.

Некоторые украинские институты уже начали формировать модели новой повестки дня - по завершению вооруженной фазы конфликта на приемлемых для Украины условиях. Хотя в настоящее время в Украине существуют уже две сложившиеся модели решения конфликта на Донбассе, основанные на Минских договоренностях. Также есть модель политической партии «Самопомощь», которая не соответствует духу Минских договоренностей.

Автором первой по хронологии модели является президент Украины Петр Порошенко.

Закон Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» был принят парламентом еще в сентябре 2014 года после заключения первых Минских договоренностей. Закон подписан Президентом 17 октября 2014.

Основные положения данного закона следующие:

• На три года вводится особый порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;
• Амнистия для лиц, не совершивших тяжких преступлений;
• Содействие использованию русского языка в сферах образования, СМИ, создание возможностей для его использования в деятельности органов государственной и центральной власти, различных сферах жизни;
• Полномочия депутатов и должностных лиц, избранных на досрочных выборах, не могут быть досрочно прекращены;
• Особый порядок назначения руководителей органов прокуратуры и судов с участием органов местного самоуправления;
• Органы центральной власти могут заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения по экономическому, социальному и культурному развитию отдельных районов по инициативе последних;
• Государство оказывает поддержку социально-экономическом развитию отдельных районов Донецкой и Луганской областей;
• Органы исполнительной власти способствуют развитию в отдельных районах Донецкой и Луганской областей трансграничного сотрудничества с Российской Федерацией;
• В отдельных районах создаются отряды народной милиции.

Несмотря на то, что этот законопроект был подписан президентом, никакого продолжения эта инициатива не имела.

С похожей по сути, но несколько иной инициативой выступили депутаты от фракции «Оппозиционный блок», которые разработали проект Закона Украины «Об особенностях управления отдельными территориями Донецкой и Луганской областей».

Оппозиция предлагает предоставить особый статус управления временно, но не определяет, на какое время такой статус будет предоставлен. Также в этом законе более четко прописано, какой именно будет система особого самоуправления на неподконтрольной территории.

Оба документа (и президентский, и оппозиционный) предлагают создание «народной милиции», обеспечение статуса официального для русского языка, возможность строить трансграничное сотрудничество с регионами Российской Федерации и согласования назначений прокуроров и судей.

Основные положения законопроекта «Оппозиционного блока» следующие:

• Верховная Рада Украины временно создает Межобластное Территориальное объединение Донбасс (МТО) с самостоятельной системой государственного управления на принципах децентрализации и широких полномочий органов местного самоуправления;
• Определены границы МТО Донбасс, перечень городов, районов и населенных пунктов, входящих в состав МТО Донбасс;
• Органы власти и местного самоуправления МТО обеспечивают управленческие функции жизнеобеспечения на территории своей юрисдикции, решают вопросы в сферах экономического и социального развития, в частности гуманитарные вопросы - культуры, языка и самобытности, свободы вероисповедания;
• Органы власти МТО Донбасс принимают решение о создании, структуре, численности отрядов народной милиции, координируют их деятельность, рассматривают вопрос о предоставлении согласия на назначение руководителей органов внутренних дел, службы безопасности и прокуратуры;
• Глава МТО избирается путем тайного голосования сроком на 5 лет;
  
  Представительное Собрание МТО имеет полномочия о предоставлении специального статуса, наравне с государственным, русскому и другим языкам национальных меньшинств

Представители фракции политической партии «Самопомощь» и других партий зарегистрировали законопроект «О временно оккупированной территории Украины», предусматривающий практически полную блокаду неподконтрольной территории со стороны украинской власти, кроме перемещения гражданских лиц. Этот законопроект трудно выполнить технически. Он предусматривает прекращение водоснабжения неподконтрольных районов, что технически невозможно, если не прекратить водоснабжение подконтрольных украинской власти Мариуполя и других городов. В связи с этим в законопроект планируют внести изменения.

Хотя формально авторами законопроекта являются представители нескольких фракций, основным лоббистом его утверждения выступает «Самопомощь».

Законопроект «Самопомощи» предусматривает:

• Государство Украина не несет ответственности за защиту жизни, здоровья и сохранность имущества лиц на временно оккупированной территории;
• Отказ от обязанности по социальному и пенсионному обеспечению лиц, проживающих на временно оккупированной территории (авторы закона считают, что они могут наложить эту обязанность на Российскую Федерацию, как государство, которое оккупировало территорию);
• Ответственность за нарушение определенных Конституцией и законами Украины прав и свобод человека и гражданина на временно оккупированной территории возлагается на Российскую Федерацию;
• Поставка топливно-энергетических ресурсов и осуществления централизованного водоснабжения на временно оккупированную территорию запрещается;
• Запрещены перевозки железнодорожным и автомобильным транспортом, пассажирские перевозки (кроме гуманитарных грузов);
• В случае освобождения территории от оккупации, на ней внедряется режим военного положения;
• После освобождения территорий вводится временное ограничение на проведение выборов.

Инициативы Российской Федерации и ОРДЛО

Свое видение выполнения Минских договоренностей имеют представители Российской Федерации и представители отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Эти требования время от времени изменяются и обновляются. Часть из них является скорее декларативными, политическими, которые выходят за рамки Минских договоренностей.

Основные из них следующие:

• Со стороны «ДНР» периодически озвучиваются требования передачи под контроль всей территории Донецкой области;
• Российская сторона и ОРДЛО настаивают на приоритете выполнения политических условий;
• Прямой диалог с представителями ОРДЛО;
• Гарантии предоставления «особого статуса» неподконтрольным районам на постоянной, а не временной основе;
• Конституционная реформа с закреплением особого статуса;
• Гарантии использования русского языка на официальном уровне;
• Поддержка финансового развития со стороны органов центральной власти;
• Формирование «народной милиции», согласование назначения глав прокуратуры и судов.
• амнистия;
• Местные выборы.

Выводы

До сих пор отсутствует профессиональная оценка каждого из сценариев и реальная дискуссия вокруг них. В общественном сознании каждый план является лишь видением решения конфликта в интересах отдельных политико-финансовых групп. Дискуссия вокруг них редко выходит за пределы взаимных обвинений в работе на врага, это не позволяет достичь общественного консенсуса по разрешению конфликта.

Вопрос процедуры передачи под контроль украинской власти неподконтрольной части границы в законах и законопроектах не поднимается. Законопроекты являются моделями выполнения части Минских договоренностей. Согласно договоренностям граница возвращается под контроль украинской власти. Сама процедура передачи контроля является еще одним ключевым вопросом. Российская Федерация и ОРДЛО настаивают на передаче границы только после выборов, украинская сторона с этим не соглашается.

Украинская сторона в течение полугода так и не продемонстрировала «дорожную карту» по выполнению Минских соглашений, как собственное видение этого процесса. Все имеющиеся пути решения конфликта на Донбассе условно можно разделить в пределах двух направлений: реинтеграция или консервация. Критики планов реинтеграции не предоставляют никаких альтернатив, кроме ожидания.

С другой стороны, несмотря на декоративную полярность политических взглядов разработчиков путей реинтеграции (президент Украины, «Оппозиционный блок», представители ОРДЛО и Российской Федерации), содержательно их планы почти идентичны, споры продолжаются лишь о последовательности выполнения.

Планы реинтеграции имеют общие черты:

• Предоставление неподконтрольным районам «особого статуса» самоуправления в пределах Украины («Оппозиционный блок» и АП предлагают предоставить его временно);
• Развитие трансграничного сотрудничества ОРДЛО с регионами РФ;
• Дополнительные гарантии для русского языка;
• Формирование «народной милиции» и согласования назначений в суды и прокуратуру;
• Восстановление социально-экономических связей.

Относительно  этих пунктов можно говорить об общем консенсусе на уровне деклараций. Бесспорно, что стороны могут по своему усмотрению трактовать эти пункты, но есть и общее видение. Основной пункт, по которому нет консенсуса - так называемый «особый статус». Представители украинских политических партий видят его предоставление только временной мерой, представители России и ОРДЛО - частью изменений в Конституцию Украины.

Не следует забывать о мощной критике реинтеграционных планов со стороны части общества и отдельных политических движений (особенно правого лагеря). Существует риск, что когда переговорный процесс сдвинется с мертвой точки, общество не воспримет его результатов.